Информационная подборка материалов, подготовленная Парламентской библиотекой

Информационная подборка материалов

к заседанию Совета по местному самоуправлению

при Председателе Государственной Думы

Федерального Собрания Российской Федерации

на тему

«Вопросы развития межмуниципального хозяйственного сотрудничества»

по информационно-библиографическим ресурсам

Управления библиотечных фондов

(Парламентской библиотеки)

Москва,

ноябрь 2009 г.

Предлагаемая информационная подборка материалов к заседанию Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на тему «Вопросы развития межмуниципального хозяйственного сотрудничества» подготовлена на основе информационно-библиографических ресурсов Управления библиотечных фондов (Парламентской библиотеки).

Подборка материалов состоит из четырёх частей.

Первая часть содержит публикации в журналах и интернет-ресурсах, отражающие указанную тему.

Вторая часть представляет статистические материалы по местному самоуправлению в Российской Федерации.

Третья часть включает избранную библиографию книг, авторефератов диссертаций, публикаций в журналах и интернет-ресурсах по указанной теме. Библиографические записи на книги, публикации в журналах и интернет-ресурсах расположены в обратном хронологическом порядке, внутри – в алфавитном порядке авторов или заглавий.

В четвертой части приводятся полезные интернет-ссылки на информационные ресурсы, содержащие материалы по вопросам организации и практики местного самоуправления.

СОДЕРЖАНИЕ

Часть I

Публикации в журналах и интернет-ресурсах

Тимченко В.С., Пронина Л.И. Имущественные отношения в муниципальных образованиях

Бабичев И.В. Воспитывать культуру партнерских отношений (о формах организации межмуниципального хозяйственного сотрудничества)

Киричук С.М. ОКМО как национальная ассоциация местных властей: потенциал межмуниципального сотрудничества

Рагозина Л. Есть ли шанс у межмуниципальной кооперации в России

Правовое обеспечение и практика осуществления различных

форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом (материалы

заседания дискуссионного клуба Института экономики города 9 июня 2009 г. )

Русецкая О.В. Правовые основы межмуниципального сотрудничества

Гулидов П.В. Межмуниципальные хозяйственные общества

Алпатов Ю.М. К вопросу о формировании концепции межмуниципального

сотрудничества муниципальных образований

Гричук А.Г., Саломатин Б.А. Межмуниципальное сотрудничество: стратегический аспект

Попов Д.А. Межмуниципальное сотрудничество: опыт зарубежных стран

и перспективы развития в Российской Федерации

Маркварт Э., Исупова С. Межмуниципальное сотрудничество в Германии

Пиндт Х. Столетний опыт кооперации в Дании

Часть II

Статистические материалы

Часть III

Избранная библиография

Книги, авторефераты диссертаций, неопубликованные материалы

Публикации в журналах и интернет-ресурсах

Часть IV

Полезные интернет-ссылки

Составители:

Научное редактирование - Н.Н. Логинова (консультант отдела библиотечно-информационного обслуживания УБФ (ПБ);

Поиск, анализ, отбор, систематизация материалов в ресурсах Управления библиотечных фондов, полнотекстовых базах данных, формирование библиографических списков, оформление информационной подборки – А.В. Павлинцева (консультант отдела библиотечно-информационного обслуживания УБФ (ПБ);

Подготовка электронной версии информационной подборки, размещение на сайте УБФ (ПБ) в сети Интранет Государственной Думы по адресу: http://parlib-search.duma.gov.ru/ - С.А. Домченков (консультант отдела электронных изданий УБФ (ПБ).

Часть I

Публикации в журналах и интернет-ресурсах

ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ*

(извлечение)

В.С. Тимченко, председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, кандидат экономических наук,

Л.И. Пронина, ведущий советник аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, кандидат экономических наук,

В настоящее время основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое регулирование отношений собственности, так и неэффективное управление муниципальным имуществом. В отличие от ранее действовавшего законодательства в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен исчерпывающий перечень видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не относящееся ни к одной из указанных категорий, данное имущество подлежит перепрофилированию либо отчуждению до 1 января 2009 г. По мнению некоторых представителей органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, ученых и специалистов, закрытый перечень муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, созданию эффективных условий для развития малого и среднего бизнеса. Попытки решения указанных проблем осуществлялись путем внесения в Государственную Думу ряда законодательных инициатив (законопроектов). Например, предлагается установить открытый перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, либо расширить его в соответствии с некоторыми вопросами местного значения, решаемыми муниципальными образованиями. (…)

Важнейшим направлением формирования муниципальной собственности является создание межмуниципальных хозяйственных обществ. В стране более 24 тыс. муниципальных образований, около 20 тыс. из которых являются сельскими поселениями, поэтому небольшие муниципальные образования могут в полной мере реализовать свои полномочия только на основе сотрудничества, посредством создания межмуниципальных хозяйственных обществ для совместного решения вопросов местного значения. Однако согласно ч. 1 ст. 68 Федерального закона № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Концепция Федерального закона № 131-ФЗ предполагает, что создание межмуниципальных хозяйственных обществ является одной из форм межмуниципального сотрудничества; оно не связано с применением процедур приватизации, так как не предполагает возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических или юридических лиц (ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»). В соответствии с ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 178-ФЗ все способы приватизации касаются открытых акционерных обществ, причем одним из таких способов является внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. Следовательно, требуется изменение правового статуса межмуниципальных хозяйственных обществ и учреждение их в форме открытых акционерных обществ. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ учредителями межмуниципальных хозяйственных обществ могут выступать только представительные органы местного самоуправления, что не соответствует Федеральному закону от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (в случае создания межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ) и Федеральному закону от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» (в случае создания в форме обществ с ограниченной ответственностью). Таким образом, для учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ требуется внесение соответствующих изменений в гражданское законодательство и законодательство о местном самоуправлении.

В целом для повышения эффективности использования муниципального имущества важна разработка программ социально-экономического развития муниципальных образований, оптимизация их территориальной организации, подготовка кадров, реклама наиболее привлекательных для инвестиций сфер деятельности.

ВОСПИТЫВАТЬ КУЛЬТУРУ ПАРТНЕРСКИХ ОТНОШЕНИЙ*

(извлечение)

(о формах организации межмуниципального хозяйственного сотрудничества)

И.В. Бабичев, руководитель аппарата Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы

Почему у нас не идет межмуниципальное сотрудничество

Главная причина, почему у нас не идет межмуниципальное сотрудничество в его хозяйственной форме, заключается в территориальном устройстве местного самоуправления. У нас уже априори есть сервисный уровень (муниципальный район), который осуществляет межмуниципальное сотрудничество. Причем конструкция этого муниципального района устроена таким образом, что даже внутри района затруднено создание форм межмуниципального сотрудничества. Ведь нередко крупное городское поселение, 50-100 тысяч жителей, облеплено 5-10 сельскими поселениями с населением от 500 до 1000 жителей. И как при такой конфигурации территориального устройства можно осуществлять межмуниципальную кооперацию? Уж очень неравные партнеры. Ведь публично-правовые партнерские отношения, как и частно-правовые партнерские отношения, возникают, как правило, между равными, для них должна быть определенная сопоставимость партнеров. А какая кооперация, когда один партнер – 100 тысяч населения, и соответствующий инфраструктурный комплекс образующий, и соответствующий бюджет, а другой партнер – 500 жителей с соответствующим бюджетом. Это первая и наиболее фундаментальная причина того, что межмуниципальное сотрудничество у нас не идет.

Фундаментальное различие

Чем должны заниматься публичные власти, и в чем отличие хозяйственных занятий публичных властей от соответствующих хозяйственных занятий частных лиц.

Публичные власти, если осуществляют хозяйственную деятельность, эта деятельность носит целевой характер. Как говорят юристы, правоспособность лиц публичного права и публично-правовых образований, публично-правовых организаций носит целевой характер. Правоспособность коммерческих, частных лиц носит общий характер.

Здесь фундаментальное различие между деятельностью публичных лиц и деятельностью частных лиц. Отсюда – проблемы межмуниципального, как, впрочем, и любого муниципального, хозяйства. Все эти формы должны иметь целевую правоспособность. Исходя из этого, совершенно непонятно, как в законе образовались такие лица как ЗАО и ООО для межмуниципальной деятельности, то есть публично- правовой, по сути своей. Деятельность этих лиц носит характер общей правоспособности. И правом эта общая правоспособность не может быть никоим образом ограничена.

Поэтому какую деятельность могут осуществлять муниципалитеты через ЗАО и ООО? Как эта деятельность будет контролироваться? Ибо ей заведомо не могут придать целевой характер, это противоречит Гражданскому кодексу. Значит, не очень понятно, почему выбраны АНО и Фонды как формы некоммерческой деятельности муниципалитета.

МУП – наиболее приемлемая форма для сотрудничества

Мне кажется, что есть две приемлемые формы для организации межмуниципального хозяйственного сотрудничества, которые как раз и отсутствуют. Это формы межмуниципального учреждения и формы межмуниципального унитарного предприятия.

Муниципальные унитарные предприятия (…) тем не менее, на мой взгляд, – идеальная форма для осуществления хозяйственной деятельности публичными лицами. Потому что, во-первых, это форма, которой в соответствии с уставом может быть придана целевая правоспособность. Эта цель в уставе заложена.

К тому же, в соответствии с решением собственника, муниципального образования, здесь прибыль может изыматься в бюджет. Это форма, которая минимизирует риски собственника, в отличие от учреждения, поскольку имущество находится в хозяйственном ведении у МУПа, а значит, субсидиарную ответственность собственник за ее деятельность не несет. Можно осуществлять соответствующие системы контроля.

Да, эта форма ригидная, конечно, вследствие всех ограничений. А в каких формах, в каких нишах могут осуществлять хозяйственную деятельность публичные лица? Только в тех нишах, для которых эта ригидная форма тоже оптимальна. Это те сферы, которые рынок не может освоить по тем или иным причинам, которые для рынка либо не рентабельны, либо являются локальными монополиями.

Правда, хочу заметить, что локальные монополии мы тоже рынку отдали, что, на мой взгляд, неправильно, потому что локальные монополии в малых городах и поселениях, такие, как сельскохозяйственный рынок, который один, элеватор – это предмет публичной, на самом деле, деятельности.

И в цене услуги этих локальных монополистов заложены, к сожалению, монопольные цены, которые идут в карман монопольному собственнику, а должны были идти в публичный карман.

Но есть ниши, которые рынком не осваиваются, такие как гостиница, например, которая может в малом городе быть нерентабельна, либо гостиница, которая может обслуживать несколько сельских населенных пунктов, баня, предприятия общественного транспорта – эти направления деятельности вполне могут осваиваться МУПами, и они для них будут адекватными.

Соответственно, если посмотреть сферу законов, целый ряд форм этой деятельности запрещен для муниципальной деятельности: гостиницы запрещены, бани запрещены, рынки тоже запрещены, содержать ателье нельзя, магазины нельзя и еще много чего нельзя. Содействовать можно, а содержать нельзя.

Неадекватность форм межмуниципального сотрудничества

У нас нет культуры партнерских отношений во всем: и в частной деятельности, и, естественно, в публичной тоже.

Вертикаль власти нам понятна: вышестоящий уровень – муниципальный район, нижестоящий уровень – поселения. Я начальник – ты дурак; ты начальник – я дурак. А когда партнеры – мы оба начальники, или, может быть, даже оба дураки.

Выстраивать публичное партнерство – это для нас вообще новое. Хотя это, на мой взгляд, наименее серьезная проблема, она лечится. Конечно, требуется длительное лечение, нужно много времени, чтобы распространять практики, проводить обучающие тренинги, государственно-правовые это и есть лечение.

ОКМО КАК НАЦИОНАЛЬНАЯ АССОЦИАЦИЯ МЕСТНЫХ ВЛАСТЕЙ:

ПОТЕНЦИАЛ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА*

(выступление на «круглом столе»

«Открытые дни 2008 – европейская неделя регионов и городов» 7 октября 2008 г.)

С.М. Киричук, президент Общероссийского конгресса муниципальных образований

Построение местного самоуправления в России стимулируется государством «сверху», не дожидаясь его созревания «снизу». Путь вполне демократичный, ибо совершается в интересах большинства (народа, «демоса») и по процедурам, установленным открытым путем через российские и региональные парламенты. Реформа предполагала удвоение числа муниципальных образований с 11000 до 24000. При этом большинство из них создано в сельской местности, где очень остро стоит проблема управленческих кадров, правовой грамотности населения, знакомства с передовыми управленческими технологиями и формами предоставления услуг населению. Такой путь требует соответствующих инструментов.

Советы муниципальных образований как инструменты обеспечения реформы были созданы в российских регионах с 2005 по 2006 г. Всего сейчас 81 совет (вследствие объединения субъектов и отсутствия МСУ в республиках Чечня и Ингушетия) при 83 субъектах Федерации.

Цель — организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований. За небольшой период своего функционирования советы продемонстрировали свой потенциал как ресурсные центры, помогающие входящим в них муниципалитетам, — прежде всего из числа вновь созданных, сформировать соответствующую нормативную базу, подготовить управленческие кадры, получить доступ к новым информационным и управленческим технологиям.

Создание Общероссийского конгресса муниципальных образований (ОКМО) как национальной ассоциации российских местных властей — логическое завершение «системы инструментов», обеспечивающих форсированную подготовку и «запуск» муниципальной реформы. Цель — организация взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражение и защита общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти, и организация сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами. 7 июля 2006 г. советы муниципальных образований образовали единое общероссийское объединение муниципальных образований — ОКМО.

Появившиеся с принятием Федерального закона №131-Ф3 предпосылки нового качества институтов межмуниципального сотрудничества требуют своего теоретического осмысления и более четкого оформления в действующем законодательстве.

Межмуниципальное сотрудничество развивается в РФ уже 20 лет (АСДГ, СРГ, АСМГ, межрегиональные ассоциации, ассоциации субъектов федерации, корпоративные ассоциации (наукограды, ЗАТО, шахтеров). Все они работают активно, но не обеспечивают представление всех муниципалитетов. До принятия Федерального закона №131-Ф3 органы местного самоуправления не имели полноценного представительства на региональном и федеральном уровне. Но и с его принятием данная задача находится в начальной стадии своего решения. Нормы Федерального закона №131-Ф3 пока лишь задают «вектор развития» региональных советов и Общероссийского конгресса муниципальных образований как «протоинститутов» муниципального представительства регионального и федерального уровня, выполняющих соответствующие публично-правовые функции.

В настоящее время эти институты переживают «переходный период» от статуса институтов межмуниципального сотрудничества к статусу институтов муниципального представительства. Они эволюционирует от статуса частноправовых ассоциаций (по интересам) к публично-правовым органам, представляющим муниципальные образования. Сегодня эволюция статуса советов муниципальных образований идет по двум направлениям (комплексные статусы).

• как институт межмуниципального сотрудничества (в большей степени для советов субъектов РФ, а меньшей — для ОКМО);

• и как институт муниципального представительства (в меньшей степени для советов субъектов Российской Федерации, в большей — для ОКМО).

Потенциальное обретение региональными советами и ОКМО подобного статуса связано с наличием у них характерных черт представительных органов, то есть органов, участвующих в выработке официальных позиций от имени местных властей, выражении и защите их интересов, а также организующих взаимодействие этих властей с другими органами публичной власти (на региональном и федеральном уровнях). В частности, по смыслу п.2 ст.8 Федерального закона №131-Ф3, собрания членов единого общероссийского объединения муниципальных образований — советов муниципальных образований субъектов РФ — должны рассматриваться федеральными органами государственной власти не как собрания членов одной из муниципальных ассоциаций, а как представительное собрание, форум органов местного самоуправления.

ОКМО и государственные органы РФ рассматривают предложения по формам (законодательно либо нормативно закрепленным) представления интересов муниципальных образований в федеральных органах власти (например, участие ОКМО в федеральном

законодательном процессе по вопросам, непосредственно затрагивающим такие интересы, участие в принятии решений исполнительными органами госвласти, а советов муниципальных образований — на уровне регионов).

Деятельность ОКМО на современном этапе — демонстрация потенциала межмуниципального сотрудничества. На совещаниях, проводимых ОКМО, собраниях, семинарах с участием советов муниципальных образований субъектов РФ обсуждались следующие вопросы развития местного самоуправления в России:

• совершенствование федерального законодательства, регулирующего местное самоуправление;

• проблема разграничения полномочий между уровнями власти, их финансовое обеспечение;

• роль советов муниципальных образований в формировании нормативно-правовой базы муниципальных образований;

• международная деятельность муниципального сообщества направления работы, проекты и партнерские организации; вопросы обеспечения работы делегации Российской Федерации в КМРВЕ;

• взаимодействие советов муниципальных образований в рамках системы подготовки кадров, поддержки и сопровождения органов местного самоуправления;

• организационный и финансовый аспекты процесса информатизации деятельности муниципальных образований;

• эффективные инструменты распространения лучшего опыта муниципального управления и организации работы муниципальных образований.

Одна из задач межмуниципального сотрудничества — совместное решение проблем, возникающих в различных областях деятельности муниципалитетов: в экономике, социальной сфере и т.д. С этой целью муниципальное сообщество постоянно ищет новые, позитивные и успешные, формы и практики, которые могут быть использованы для совершенствования местного самоуправления.

Решению данной задачи посвящены два направления межмуниципального сотрудничества; отбор и внедрение лучших муниципальных практик и проведение различного рода конкурсов с целью выявления и поощрения достижений муниципалитетов в решении вопросов местного значения и других задач.

Важной формой работы по организации взаимодействия муниципальных образований и обмену опытом является сбор, изучение и распространение положительного опыта решения вопросов местного значения (в том числе социально-экономического развития муниципальных образований) — лучших практик муниципального управления. Для систематизации лучших практик создаются Кодекс лучшей практики и Библиотека лучшей практики. Кодекс — это свод систематизированных определенным образом стандартов, то есть четко прописанных процедур, которые в данный момент считаются наиболее прогрессивными способами решения проблем социально-экономического развития муниципальных образований.

Отбор лучших практик — не единственная форма работы по выявлению позитивного опыта работы муниципалитетов. Решению этой же задачи служит проведение различных конкурсов муниципальных образований и работников органов местного самоуправления. Советы муниципальных образований организуют участие муниципалитетов в конкурсах на лучшее муниципальное образование, самый благоустроенный город и т.д.

Оказание правовой и иной помощи советам муниципальных образований субъектов РФ, муниципальным образованиям. Какие формы имеет указанная работа? Общероссийский конгресс муниципальных образований совместно с советами муниципальных образований организовал постоянный мониторинг законодательства о местном самоуправлении, представление его данных в свободном режиме муниципальным образованиям, разработку модельных нормативных правовых актов. В настоящее время ОКМО создал специализированную информационную сеть для советов муниципальных образований — корпоративную автоматизированную информационную систему ОКМО (КАИС). Основные работы по оптимизации взаимодействия и совместной работы сосредоточены на следующих трех направлениях: объединенные средства общения; рабочие области для совместной работы; связи между людьми, событиями и информацией.

Советами муниципальных образований и ОКМО были выработаны формы работы, наиболее адекватные задачам муниципалитетов. В настоящее время перечень основных направлений межмуниципального сотрудничества выглядит следующим образом:

1) создание инфраструктуры межмуниципального сотрудничества. Оказание муниципалитетам правовой и иной помощи;

2) организация взаимодействия с органами государственной власти с целью решения общих проблем местного самоуправления и участия в формировании муниципальной политики, в проектах и программах социально-экономического развития территорий

3) участие в мониторинге состояния местного самоуправления и оценке его эффективности;

4) информационное обеспечение деятельности муниципальных образовании;

5) участие в работе по подготовке и переподготовке муниципальных кадров;

6) участие в международном сотрудничестве.

Основными принципами межмуниципального сотрудничества в настоящее время являются: всеобщность, системность, обязательность. Принцип всеобщности означает всероссийский характер сотрудничества муниципальных образований. Системность предполагает выстраивание системы советов муниципальных образований, которую на федеральном уровне возглавляет ОКМО. Обязательность связана с требованиями Федерального закона №131-Ф3, предусмотревшего необходимость создания совета муниципальных образований в каждом регионе.

ОКМО работает активно, а во многих вопросах совместно с Минрегионом, аппаратом Правительства, профильными структурами Федерального Собрания РФ, министерствами, регионами, наукой, общественными палатами.

Выстраиваем полезные для муниципальных образований отношения с работающими союзами, ассоциациями, советами, которые реально представляют интересы муниципальных образований по территориям, типам, корпорациям (шахтеры, наукограды) и даже интересы глав муниципальных, депутатов по политическим взглядам. Завершаем работу по подготовке концепции сотрудничества с Центризбиркомом.

Мы создали Национальное агентство муниципальной информации (НАМИ). По нашей инициативе образован Общероссийский совет муниципальной службы. ОКМО интересны взгляды и наработки европейских организаций и международных ассоциаций, их практика работы, законодательства.

Этот круглый стол — серьезный шаг по выполнению этой задачи.

Спасибо организаторам и заявляю — российское местное самоуправление — состоявшийся институт общества со своими проблемами и успехами на пути развития и совершенствования. Всем желаю успехов в сложном, но необходимом деле укрепления института местного самоуправления, прежде всего через эффективное межмуниципальное сотрудничество.

Спасибо за внимание.

ЕСТЬ ЛИ ШАНС У МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЙ КООПЕРАЦИИ В РОССИИ*

Л.Г. Рагозина, Институт экономики города

Ассоциации «зависимые» и независимые

Сегодня создание региональных советов муниципальных образований в каждом субъекте прописано в законе. С одной стороны, это поддержало право муниципальных образований на организацию политических форм межмуниципального сотрудничества в регионах. Но, с другой – вольно или невольно привело к тому, что обязательные формы ассоциаций (советы), созданные под патронажем губернаторов, заместили часть независимых межмуниципальных ассоциаций, существовавших в этих регионах.

Когда мы проводили опрос муниципальных образований в 2005 году, мы прогнозировали возможность такого замещения. Тогда многие муниципальные образования в своих ответах на анкету заявляли, что сохранят членство в независимых ассоциациях независимо от того, будут ли членами регионального совета. Но практика показала, что не у всех есть материальные ресурсы, чтобы быть членами нескольких региональных ассоциаций. Как правило, эти независимые региональные ассоциации трансформировались в региональные советы. Около тридцати таких независимых ассоциаций перестали существовать, став региональными советами.

Плохо это, или хорошо – вопрос дискуссионный. На первый взгляд, вроде бы, нет ничего особенного. Но есть определенные риски, ведь сама модель формирования региональных советов прошла под жестким патронажем исполнительной власти субъектов Федерации. Поэтому зачастую региональные советы оказываются не столько независимыми проводниками мнения муниципальных образований наверх, сколько ретрансляторами мнений и позиции региональной государственной власти на муниципальный уровень. И в данном случае муниципалитеты очень часто просто получают задание от региональных советов, просто встраиваются в систему исполнения решений органов государственной власти. Здесь есть некий момент замещения и потери независимости.

Направление развития

Как показывает анализ, большинство региональных советов пока еще достаточно пассивны. Но и сегодня есть советы и независимые ассоциации, которые уже готовы перейти на другой уровень влияния на региональную муниципальную политику, они уже пытаются стать инициаторами каких-то законотворческих инициатив. Так что законодателям нужно подумать о расширении их полномочий и наделении правом законодательной инициативы, которым они сейчас не обладают. Направлением развития ассоциативных форм межмуниципальной кооперации, на наш взгляд, является стимулирование советов к максимальному использованию возможностей, предоставляемых российским законодательством, по созданию на их базе разных форм хозяйственной кооперации в целях предоставления услуг муниципалитетам в решении вопросов местного значения, обучения муниципальных служащих и т.п. Сегодня эти возможности советами не используются.

Следующее направление – это договорные формы. Они сегодня используются в разных сферах: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Правовое обеспечение договорных форм кооперации регулируется гражданским законодательством. Сегодня, в качестве форм межмуниципального взаимодействия развиваются, в основном, формы необязательственных договоров (соглашения о намерениях). Но имеется потенциальная возможность объединения ресурсов для решения вопросов местного значения через обязательственные договоры (с ресурсным обеспечением), но эта форма договоров пока не развита из-за имеющихся трудностей технического, финансового и правового характера.

И последний тип межмуниципальной кооперации – создание хозяйствующих субъектов, наиболее проблемный и дискуссионный. Здесь следует обратить внимание на четыре важных момента правового и экономического характера.

К правовым можно отнести:

• уточнение правосубъектности муниципальных образований и их органов в вопросах учреждения хозяйственных обществ;

• уточнение круга допускаемых организационно-правовых форм хозяйственных обществ;

• формирование имущественных взносов при учреждении хозяйствующих субъектов.

К экономическим: понимание целесообразности использования данных форм межмуниципальной кооперации (ХО) для решения вопросов местного значения в принципе.

Перечисленные проблемы, тормозят развитие хозяйственной кооперации. Но, если по первой проблеме более-менее понятно, что делать: есть решение суда о том, что основной правосубъектностью обладают именно муниципальные образования, поэтому здесь необходимы простые поправки в специальное законодательство о приватизации и в законодательство о местном самоуправлении, и нет поля для экспертной дискуссии, то в остальных перечисленных проблемах есть поле для дискуссии.

Концептуальные развилки

Я хотела бы обратить ваше внимание на концептуальные развилки, которые позволяют выбрать направление дальнейшего развития межмуниципальной хозяйственной кооперации.

Это, прежде всего, понимание экономической целесообразности сохранения закрытых форм хозяйственной кооперации, а также целесообразности снижения антимонопольного давления на муниципалитеты при формировании имущественного взноса в ООО, ЗАО в форме передачи имущественных прав (имеются в виду последние изменения в Федеральный закон «О защите конкуренции», который еще больше сузил возможности муниципальных образований по формированию имущественного взноса при организации межмуниципального сотрудничества). У разных экспертов есть на этот счет разное мнение.

Если мы говорим об организационно-правовых формах хозяйственной кооперации, то при их расширении до ОАО (с целью снятия барьеров для развития межмуниципального взаимодействия по примеру международного опыта), то, фактически, должны будем идти по пути концептуального изменения гражданского законодательства в части определения роли и места публичных органов власти в организации хозяйственной деятельности. Потому что у нас гражданское законодательство очень сужает возможности публичных органов власти в осуществлении хозяйственной деятельности, ограничивая их участие закрытыми формами хозяйственных обществ. Но в этом случае необходимо усиление внешнего, превентивного контроля использования муниципального имущества. Это первая развилка. При сохранении межмуниципального сотрудничества в форме ЗАО и ООО, необходимо «расшить» проблему имущественного взноса. И вот здесь появляется вторая развилка.

Если мы говорим об имущественном взносе в форме самого имущества, то тогда нужно менять уже законодательство о приватизации. Если мы говорим о передаче имущественных прав, то тогда возникает вопрос о давлении антимонопольного законодательства.

Если мы говорим о денежном вкладе, то тогда нужно четко обозначать эту проблему в Бюджетном кодексе. Сейчас по поводу возможности осуществления имущественного вклада в межмуниципальные хозяйственные общества есть разные точки зрения.

Второй вопрос о проблемах с антимонопольным законодательством: необходимо ли снижение его давления? Хозяйственные общества, как правило, создаются с целью получения дополнительной прибыли. Учитывая, что целью деятельности органов местного самоуправления является осуществление властных полномочий и предоставление населению определенного рода общественных услуг, в том числе, и гарантированных государством, на наш взгляд, создание межмуниципальных хозяйственных обществ является мерой вынужденной, поэтому оно целесообразно только в тех областях, где услуга не является бюджетной и предоставляется уже преимущественно на рыночных условиях. Однако если данные услуги являются вполне рыночными, то приоритетным направлением их развития должна быть минимизация государственного (муниципального) присутствия в сфере их предоставления. Вместе с тем, очень часто в небольших муниципальных образованиях свободный рынок таких услуг еще не сложился по разным причинам: отсутствие платежеспособного спроса со стороны населения, сохранение высокого процента перекрестного субсидирования, а также вследствие других причин. Поэтому частные предприниматели не торопятся занимать данную нишу. Как правило, здесь сохраняются монопольные услуги муниципальных предприятий. И если муниципальное образование не в силах нести бремя расходов по предоставлению таких услуг самостоятельно, только в этом случае целесообразно осуществлять поиск партнеров для организации межмуниципального хозяйственного общества. Но даже в этом случае снижение антимонопольного давления при формировании имущественных взносов может привести к риску формирования новых неэффективных монополий на уровне муниципалитетов.

Зарубежный опыт

Почему появились у нас эти дискуссионные развилки? Потому что, познакомившись с зарубежным опытом межмуниципальной кооперации, мы все-таки поняли, что за рубежом муниципалитеты более свободны в плане использования различных форм кооперации, потому что перечень допустимых организационно-правовых форм значительно шире и возможности у них по организации такой деятельности тоже значительно шире.

Например, ассоциации используют всевозможные формы хозяйственной кооперации для оказания услуг муниципалитетам, как коммерческие, так и некоммерческие.

Кроме того, национальные ассоциации (например, в Дании) обладают правом законодательной инициативы. Государство активно стимулирует межмуниципальное сотрудничество. И муниципалитеты не считают это давлением государства, хотя там формы такого влияния достаточно разнообразны. Во Франции, например, вообще существуют очень жесткие императивные формы организации межмуниципальной кооперации. И в принципе это не является каким-то нонсенсом.

Но при повышении экономических рисков, когда муниципалитеты берут на себя проекты коммерческой хозяйственной деятельности, эти риски нивелируются очень жестким контролем со стороны государства. Причем превентивным контролем: не тогда, когда уже что-то произошло и муниципалитет расстался со своим имуществом, и его необходимо наказывать, а перед тем, как муниципалитет такой проект или такую форму межмуниципального сотрудничества начинает развивать, этот проект в обязательном порядке проходит государственную экспертизу. Эти новые знания позволили нам сделать вывод, что и мы могли бы развивать наше межмуниципальное сотрудничество значительно шире, чем это сейчас предполагается и допускается законом.

Если говорить о возможных зарубежных формах кооперации, то наиболее интересна так называемая «объединенная администрация». Здесь есть определенные нюансы, о которых можно говорить, но, вообще, эта форма достаточно перспективна. Эта форма могла бы развиваться в России тоже. И меня поддержали многие эксперты, которые пытались уже осуществить вот эту технологию. Мы пытаемся тоже осуществить такой проект в Ростовской области. И возможно, что уже о реальных возможностях создания такой совместной администрации мы вам доложим в следующий раз.

Другая форма – «Межмуниципальный отдел по планированию развития» – замечательная форма для привлечения инвестиций. Она тоже достаточно перспективна в России.

Различные центры, институты и НИИ также возможны. В статье Бабуна, которая опубликована в журнале «Городское управление», отмечается необходимость создания федерального центра методической поддержки, куда бы можно было собрать все наиболее значительные экспертные силы в помощь развитию различных муниципальных технологий.

Корни проблем межмуниципальной кооперации

Но наше законодательство ни ту, ни другую форму не позволяет нам развивать. Что мешает? Прежде всего, на наш взгляд, мешают внутренние риски, то есть неготовность муниципалитетов. Значительная часть муниципалитетов сориентирована на передачу полномочий наверх, что не является межмуниципальной кооперацией.

Межмуниципальное сотрудничество предполагает реальные ресурсы. А у поселений, как правило, нет ресурсов. Если уж мы заключаем с кем-то соглашение или создаем некий хозяйствующий субъект, то там нужны ресурсы. Правда, по закону передача полномочий тоже предполагает обязательное финансирование, но все знают, какие здесь выстраиваются непрозрачные механизмы. Поселения никак не влияют на качество услуги, передаваемой на уровень района, и в этом как раз проблема передачи полномочий, которая значительно хуже, чем организация межмуниципального сотрудничества, с точки зрения управления качеством этой услуги.

Эти риски, к сожалению, сохраняются у нас и не стимулируют муниципальные образования поселенческого уровня к развитию межмуниципального сотрудничества.

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ И ПРАКТИКА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ РАЗЛИЧНЫХ ФОРМ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЙ КООПЕРАЦИИ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ*

(материалы заседания Дискуссионного клуба Института экономики города 9 июня 2009 г.)

(извлечение)

Институт экономики города провел очередной Дискуссионного клуба Института. Его тема - "Есть ли шанс на реальное развитие форм межмуниципальной хозяйственной кооперации в России?"

Актуальность данной темы обусловлена наметившейся в последнее время тенденцией укрупнения муниципальных образований, что подается как инструмент сокращения управленческих расходов в ситуации экономического кризиса. Подобная стратегия, на взгляд многих экспертов, чревата негативными последствиями в виде, прежде всего, снижения социальной эффективности управления на местах в силу отдаления укрупняемых органов местного самоуправления от населения – потребителя социальных услуг. Вместе с тем, проблема дефицита у поселений (в первую очередь, сельских) ресурсов для эффективного выполнения ими управленческих функций действительно существует. И разумной альтернативой централизованно-административным методам ее решения выступает стимулирование развития межмуниципальной кооперации (в том числе в управленческой сфере).

Однако практическое внедрение механизмов межмуниципальной кооперации в сегодняшней России затруднено из-за неопределенности и противоречивости правового поля, регулирующего данную сферу. Поиску возможных форм межмуниципальной хозяйственной кооперации, не противоречащих российскому законодательству, было посвящено специальное исследование ИЭГ, результаты которого были вынесены на настоящее заседание Дискуссионного клуба. (…)

Н.Б. Косарева (президент фонда «Институт экономики города»):

Заседания нашего дискуссионного клуба мы регулярно посвящаем обсуждению самых важных для нашей страны вопросов. Сегодня на обсуждение мы решили вынести тему «Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальных коопераций в России и за рубежом», поскольку нам представляется, что сегодня она чрезвычайно актуальна, поскольку возможности межмуниципальной кооперации для решения вопросов местного значения не используются в должной мере. А ведь это очень эффективный инструмент. В то же время преобладает тенденция вертикальной передачи полномочий наверх, при этом игнорируются возможности горизонтальной кооперации на уровне непосредственно местного самоуправления.

Эта проблема беспокоит очень многих, и существует множество подходов к ее решению. Разные эксперты, в том числе органы местного самоуправления, по-разному оценивают и перспективы развития межмуниципального сотрудничества, и препятствия, которые стоят на этом пути. В связи с этим я хотела бы проинформировать вас о том, что протоколом расширенного заседания Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления дано поручение Минрегиону, Минэкономразвитию, Минфину и Минюсту до 1 октября этого года проработать вопрос о внесении изменений в законодательство Россиийской Федерации, направленное на развитие форм межмуниципального сотрудничества. (…)

Л.Г. Рагозина (руководитель проектов направления «Муниципальное экономическое развитие» Института экономики города):

(…) Обозначу отправные точки нашего анализа. Например, классификацию форм межмуниципального сотрудничества мы сформировали с учетом организационно-правовых форм (ассоциативные формы: договорные формы: хозяйствующие субъекты ). Она достаточно условна, но позволяет упорядочить само их рассмотрение.

При создании ассоциативных форм (ассоциации, советы, союзы), на наш взгляд, особых трудностей нет (кроме технических – при формировании уставов, их регистрации, определении места исполнительного органа и т.п., возникающих в отдельных субъектах РФ). Хотя на один момент – чисто политический – я бы обратила ваше внимание. Созданный правовой механизм, вводящий обязательность формирования региональных советов муниципальных образований в каждом субъекте РФ, с одной стороны, поддержал право муниципальных образований на организацию политических форм межмуниципального сотрудничества в регионах, но с другой – вольно или невольно привел к тому, что обязательные формы ассоциаций (советы), созданные под патронажем губернаторов, заместили часть независимых межмуниципальных ассоциаций, существовавших в этих регионах.

Когда мы проводили опрос муниципальных образований в 2005 году, мы прогнозировали возможность такого замещения. Представители многих опрашиваемых муниципальных образований в своих ответах на вопросы анкеты говорили, что сохранят членство в независимых ассоциациях независимо от того, будут ли они членами регионального совета. Но практика показала, что не у всех есть материальные ресурсы, чтобы быть членами нескольких региональных ассоциаций, поэтому последние, как правило, трансформировались в региональные советы (около 30 независимых ассоциаций перестали существовать, став региональными советами).

Плохо это или хорошо, вопрос дискуссионный. На первый взгляд, вроде бы ничего страшного: представительство муниципалитетов в регионе сохранено. Но, если честно, есть определенные риски, и именно потому, что сама модель формирования региональных советов прошла под жестким патронажем исполнительной власти субъектов РФ. Очень часто региональные советы оказываются не столько проводниками независимого мнения муниципальных образований наверх, сколько ретрансляторами мнений и позиции региональной государственной власти на муниципальный уровень. И муниципалитеты очень часто просто получают задание от региональных советов, встраиваясь в систему исполнения решений органов государственной власти. То есть налицо некое замещение и потеря независимости. Это одна проблема.

Другая, в разрезе рассмотрения ассоциативных форм взаимодействия, заключается в том, что, несмотря на пассивность большинства региональных советов, есть такие советы и независимые ассоциации, которые уже готовы перейти на другой уровень влияния на региональную муниципальную политику, они уже пытаются стать инициаторами каких-то законотворческих инициатив. И вот в этом им можно помочь – законодателям целесообразно расширить их полномочия и наделить правом законодательной инициативы, которым они сейчас не обладают.

Третьим направлением развития ассоциативных форм межмуниципальной кооперации, на наш взгляд, является стимулирование советов к максимальному использованию предоставляемых российским законодательством возможностей по созданию на их базе разных форм хозяйственной кооперации в целях предоставления услуг муниципалитетам в решении вопросов местного значения, обучения муниципальных служащих и т.п. Сегодня эти возможности советами не используются.

Следующий тип межмуниципального сотрудничества направление – это договорные формы, которые сегодня в России применяются в разных сферах: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Правовое обеспечение договорных форм кооперации регулируется гражданским законодательством. Сегодня в качестве форм межмуниципального взаимодействия развиваются в основном формы необязательственных договоров (соглашения о намерениях). Но, имеется потенциальная возможность объединения ресурсов для решения вопросов местного значения через обязательственные договоры (с ресурсным обеспечением), однако эта форма договоров пока не развита из-за имеющихся трудностей технического, финансового и правового характера (отсутствие средств на оформление документов для госрегистрации имущественных договоров, необходимость проведения конкурсов и аукционов на предоставление муниципального имущества в долгосрочную аренду). Вместе с тем, эти трудности не носят концептуального характера и могут быть решены в текущем режиме.

И последний тип межмуниципальной кооперации в нашей классификации – создание хозяйствующих субъектов – наиболее проблемный и дискуссионный. Здесь следует обратить внимание на четыре важных момента правового и экономического характера.

К правовым можно отнести:

уточнение правосубъектности муниципальных образований и их органов в вопросах учреждения хозяйственных обществ;

уточнение круга допускаемых организационно-правовых форм хозяйственных обществ;

формирование имущественных взносов при учреждении хозяйствующих субъектов.

К экономическим – понимание целесообразности использования данных форм межмуниципальной кооперации (ХО) для решения вопросов местного значения в принципе.

Перечисленные проблемы тормозят развитие хозяйственной кооперации. Более-менее понятно, что делать с первой правовой проблемой: есть судебное решение о том, что основной правосубъектностью обладают именно муниципальные образования, поэтому здесь необходимы простые поправки в специальное законодательство о приватизации и в законодательство о местном самоуправлении. Здесь отсутствует поле для экспертной дискуссии. Что же касается остальных перечисленных проблем, то в отношении них поле для дискуссии есть.

Я хотела бы обратить ваше внимание на концептуальные развилки, которые, на мой взгляд, здесь есть, и которые позволяют выбрать направление дальнейшего развития межмуниципальной хозяйственной кооперации. Это прежде всего касается понимания экономической целесообразности сохранения закрытых форм хозяйственной кооперации, а также целесообразности снижения антимонопольного давления на муниципалитеты при формировании имущественного взноса в ООО, ЗАО в форме передачи имущественных прав (имеются в виду последние изменения в Федеральный закон «О защите конкуренции», который еще больше ограничил возможности муниципальных образований по формированию имущественного взноса при организации межмуниципального сотрудничества). У разных экспертов есть на этот счет разные мнения, и хотелось бы сегодня с вами это обсудить.

Если говорить об организационно-правовых формах хозяйственной кооперации, то при их расширении до ОАО (с целью снятия барьеров для развития межмуниципального взаимодействия в соответсвии с международным опытом) мы фактически должны будем идти по пути концептуального изменения гражданского законодательства в части определения роли и места публичных органов власти в организации хозяйственной деятельности. Потому что наше гражданское законодательство ограничивает участие публичных органов власти в осуществлении хозяйственной деятельности закрытыми формами хозяйственных обществ. Однако в этом случае необходимо усиление внешнего, превентивного контроля за использованием муниципального имущества. Это первая развилка.

При сохранении межмуниципального сотрудничества в форме ЗАО и ООО необходимо решить проблему имущественного взноса. И здесь появляется вторая развилка. Если мы говорим об имущественном взносе в форме самого имущества, то нужно менять законодательство о приватизации. Если мы говорим о передаче имущественных прав, то возникает вопрос о давлении антимонопольного законодательства. Если мы говорим о денежном вкладе, то нужно четко обозначать эту проблему в Бюджетном кодексе. Мы, например, прочитали Бюджетный кодекс так, что, с нашей точки зрения, он все-таки позволяет с 1 января 2009 года осуществлять имущественный взнос в форме бюджетных субсидий в уставной капитал некоммерческих организаций. Но есть очень уважаемые эксперты, которые считают, что имущественный взнос в форме бюджетных субсидий невозможен на создание межмуниципальной организации, а только на указание услуг. То есть данная позиция законодателя явно требует разъяснения.

Что касается антимонопольного законодательства, то возникает вопрос, необходимо ли уменьшать степень его давления. Хозяйственные общества, как правило, создаются с целью получения дополнительной прибыли. Поскольку целью деятельности органов местного самоуправления является осуществление властных полномочий и предоставление населению определенного рода общественных услуг, в том числе и гарантированных государством, на наш взгляд, создание межмуниципальных хозяйственных обществ является мерой вынужденной, поэтому оно целесообразно только в тех областях, где услуга не является бюджетной и предоставляется преимущественно на рыночных условиях. Однако если данные услуги являются рыночными, то приоритетным направлением их развития должна быть минимизация государственного (муниципального) присутствия в сфере их предоставления. Вместе с тем очень часто в небольших муниципальных образованиях свободный рынок таких услуг еще не сложился по разным причинам: отсутствие платежеспособного спроса со стороны населения, сохранение высокого процента перекрестного субсидирования и др. Поэтому частные предприниматели не торопятся занимать данную нишу. Как правило, здесь сохраняются монопольные услуги муниципальных предприятий. И только если муниципальное образование не в силах нести бремя расходов на предоставление таких услуг самостоятельно, целесообразно искать партнеров для организации межмуниципального хозяйственного общества. Но даже в этом случае уменьшение антимонопольного давления при формировании имущественных взносов может повлечь за собой риск формирования новых неэффективных монополий на уровне муниципалитетов.

Почему появились эти дискуссионные развилки? Потому что, познакомившись с международным опытом межмуниципальной кооперации, мы поняли, что за рубежом муниципалитеты более свободны в плане использования различных форм кооперации, потому что перечень допустимых организационно-правовых форм значительно шире и возможностей по организации такой деятельности значительно больше. Например, ассоциации используют всевозможные формы хозяйственной кооперации, как коммерческие, так и некоммерческие, для оказания услуг муниципалитетам. Кроме того, национальные ассоциации (например, в Дании) обладают правом законодательной инициативы. Государство активно стимулирует межмуниципальное сотрудничество, и формы такого влияния достаточно разнообразны, однако муниципалитеты не считают это давлением со стороны государства. Во Франции, например, вообще существуют очень жесткие императивные формы организации межмуниципальной кооперации. Но при повышении экономических рисков, когда муниципалитеты берут на себя проекты, позволяющие им участвовать в коммерческой хозяйственной деятельности, эти риски нивелируются жестким контролем со стороны государства. Причем этот контроль носит превентивный характер: разбор полетов начинается не тогда, когда уже что-то произошло, муниципалитет расстался со своим имуществом и его необходимо наказывать, а перед тем, как муниципалитет такой проект или такую форму межмуниципального сотрудничества начинает развивать. Все подобные проекты в обязательном порядке проходят государственную экспертизу.

Вот эти новые знания и позволили нам прийти к выводу, что и мы могли бы развивать наше межмуниципальное сотрудничество значительно шире, чем это сейчас предполагается и допускается законом. Нужно думать, в каких направлениях можно это делать. В раздаточных материалах выделены формы зарубежной кооперации, которые можно использовать и в России.

В этом отношении наиболее интересна, на наш взгляд, так называемая объединенная администрация. Форма, при определенных нюансах, достаточно перспективная – в этом меня поддержали многие эксперты, уже пытавшиеся внедрить данную технологию. Институт экономики города пробует осуществить такой проект в Ростовской области. И возможно, в следующий раз мы вам доложим уже о реальных возможностях создания совместной администрации.

Другая форма – межмуниципальный отдел по планированию развития – хороша для привлечения инвестиций и тоже имеет неплохие перспективы в России. О таких формах, как различные центры, институты и НИИ, говорится в статье Бабуна, которая опубликована в журнале «Городское управление» и которую вы можете видеть в раздаточных материалах. В ней отмечается необходимость создания федерального центра методической поддержки, куда можно было бы собрать все наиболее значительные экспертные силы в помощь развитию различных муниципальных технологий.

Интересны формы кредитной ассоциации и страхования имущественных рисков муниципалитетов. Кредитная ассоциация позволила бы реально объединять ресурсы с целью создания межмуниципальных инвестиционных проектов даже без привлечения бизнеса, страхование имущественных рисков тоже достаточно перспективное направление. Но наше законодательство ни ту ни другую форму развивать не позволяет. Что мешает? Прежде всего, на наш взгляд, мешают внутренние риски, то есть неготовность муниципалитетов. В том смысле, что значительная часть муниципалитетов сориентирована на передачу полномочий наверх – такая возможность на уровне поселений есть, и это не считается формой межмуниципального сотрудничества, особенно если речь идет о поселениях, у которых нет ресурсов. Межмуниципальное же сотрудничество предполагает наличие реальных ресурсов при заключении соглашений или создании хозяйствующих субъектов. По закону передача полномочий тоже предполагает обязательное финансирование, но всем хорошо известно, какие при этом используются непрозрачные механизмы. Поселения никак не влияют на качество услуги, передаваемой на уровень района, и в этом как раз и заключается проблема передачи полномочий, которая с точки зрения управления качеством услуги значительно хуже, чем организация межмуниципального сотрудничества.

Пока эти риски сохраняются, муниципальные образования поселенческого уровня не стремятся развивать межмуниципальное сотрудничество. А кроме того, сама система межбюджетных отношений выстроена таким образом, что не стимулирует развитие, не нацелена на сокращение расходов муниципальных образований, на эффективное управление, и это тоже одна из причин того, что межмуниципальное сотрудничество не является приоритетным для наших муниципальных образований. Но должна сказать, что у нас есть очень прогрессивно мыслящие главы муниципальных образований. Я рада приветствовать присутствующего сегодня среди экспертов главу города Гуково, который выразил желание принять участие в нашем заседании, потому что действительно считает, что межмуниципальное сотрудничество возможно в городах и поселениях нашей страны. (…)

Н.Б. Косарева:

(…) В нашем гражданском праве различные организационно-правовые формы строятся исходя из двух ключевых моментов. Первый – цель деятельности. Второй – ответственность участников. Различные сочетания этих двух параметров и дают множество организационно-правовых форм. С точки зрения цели деятельности организационно-правовые формы делятся на две группы: хозяйственные общества, основной целью деятельности которых является извлечение прибыли; и некоммерческие организации, которые могут извлекать прибыль, может быть, еще большую, но целью деятельности которых это не является, а полученная прибыль направляется на уставные цели.

Я полагаю, что вообще не надо создавать межмуниципальные хозяйственные общества, надо создавать только некоммерческие организации. У них нет цели извлечения прибыли, основная цель – решение вопросов местного значения. Повторю: прибыль у них может быть, но она должна направляться на решение тех же самых вопросов местного значения. Международная практика, впрочем, не отрицает использования хозяйственных обществ для достижения общественно значимых целей в отдельных случаях. Приведу пример: у нас в стране есть открытое акционерное общество «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», созданное без цели извлечения прибыли. Мифический дивиденд это ОАО, конечно, Российской Федерации платит, но, по сути, вся получаемая прибыль направляется на уставную деятельность – развитие ипотечного кредитования в нашей стране. Просто так исторически сложилось, что АИЖК было создано в такой форме, которая, конечно, никоим образом не соответствует предмету и цели его деятельности. (…)

И.А. Кокин (Ассоциация городов, поселков и сельсоветов Калужской области):

Прежде всего, хотел бы возразить Надежде Борисовне по поводу того, что муниципалитеты не занимаются хозяйственной деятельностью. Органы местного самоуправления действительно не могут заниматься хозяйственной деятельностью – в Законе о защите конкуренции содержится норма о том, что это не их ипостась. Но для решения вопросов местного значения осуществлять хозяйственную деятельность, именно хозяйственную, приходится, потому что перечень вопросов местного значения таков, что они связаны с хозяйственной деятельностью, а не с управленческой.

В результате сегодня это принимает совершенно уникальные формы. Например, недавно я был в Липецкой области, где в каждом поселении создано муниципальное унитарное предприятие, которое занимается вопросами ЖКХ. Поэтому к перечню причин, почему у нас не развивается межмуниципальная хозяйственная деятельность, я бы добавил наличие права создания МУПов, которые проще создать, которые не имеют никаких проблем, связанных с передачей этому юрлицу имущества в хозяйственное ведение, которые замечательно банкротятся и так далее и тому подобное. Ведь если можно решать хозяйственные проблемы более простым методом, то во многих случаях этот более простой метод и используется.

Правда, некоторые муниципальные образования пытались выступать соучредителями межмуниципальных предприятий, что прямо запрещено действующим законодательством. Но из этой ситуации был найден очень простой выход. Практика такова, что один созданный в районе МУП прекрасно решает хозяйственные проблемы, скажем, в коммунальной сфере всех поселений района, а то и нескольких районов, заключая договоры на выполнение соответствующих работ с другими поселениями. Зачем же в этих условиях создавать межмуниципальное хозяйственное общество, тем более что последнее, каким бы оно ни создавалось муниципалитетами, все равно является коммерческой организацией, не зависящей от одного конкретного учредителя. И соответственно, диктовать, указывать, принимать решения, заведомо убыточные для этого предприятия, становится сложнее. В отношении МУПа все гораздо проще.

Это первое замечание, поэтому хозяйственной деятельностью все равно надо будет так или иначе заниматься.

Моя личная практика показывает, что и без создания межмуниципальных хозяйственных обществ многие вопросы в рамках действующего законодательства вполне разрешимы. Когда муниципалитеты только-только возникли и мы в 1994 году создали свою ассоциацию, было очень много проблем: у муниципалитетов не было денег, опыта, закона, такого, как сегодня, расписывающего большую часть вопросов, практики… И поэтому первое, что было сделано после создания ассоциации, – газета. Это была газета ассоциации, но фактически – межмуниципальный печатный орган, ведь на свои газеты у муниципалитетов не было денег. Так они даже в своих уставах отмечали, что эта газета является их официальным печатным органом.

Далее, когда возникла необходимость решать какие-то финансовые проблемы, мы создали в рамках ассоциации фонд, который не был организован как юрлицо и в который поступали членские взносы наших участников. Эти средства направлялись на решение проблем тех, кому в тот момент это было нужно. Фактически это была кредитная организация, только она не выдавала деньги, а предоставляла услуги. И точно так же мы решали вопросы, связанные с конкретными вопросами местного значения. В течение нескольких лет мы ежегодно проводили день села в конкретном муниципалитете. Но это был не праздник, а конкретные дела. Мы выбирали одно сельское поселение, сельсовет тогда, в котором за счет взносов членов ассоциации, как правило крупных городов, выполняли определенные работы, например ремонтировали клуб, дороги и т.д.

Что касается развилок, то со многим из того, что было заявлено, я согласен. Но хочу отметить еще одну проблему, а именно проблему использования существующих, предложенных в законе форм межмуниципальных хозяйственных обществ в виде ООО, и соотнести это с последними поправками в закон об обществах с ограниченной ответственностью, которые вышли в этом году и предполагают наличие в обществах одного учредителя. Когда Людмила Георгиевна говорила об определенных послаблениях и гарантиях, у меня возник вопрос: а что будет с муниципальным хозяйственным обществом, из которого выйдут остальные учредители и останется один муниципалитет? Это будет межмуниципальное хозяйственное общество или муниципальное хозяйственное общество и насколько оно будет хозяйственным обществом с одним муниципалитетом в качестве учредителя? Эти вопросы тоже должны быть обсуждены и отрегулированы.

И последнее – по поводу того, что государство создало предпосылки для огосударствления ассоциативного межмуниципального движения. Да, я тоже считаю, что сегодня региональные ассоциации, даже самые активные, в силу их включенности в структуру управления – фактической, а не юридической, конечно, – просто не в состоянии выполнять те политические задачи, которые перед ними стояли. К сожалению. (…)

В.В. Шубин (мэр г. Гуково, Ростовская область):

Зачастую межмуниципальное сотрудничество возникает по принципу, который сформулировал Ходжа Насреддин. Когда его спросили: «Сколько у тебя друзей?» – он ответил: «У меня год урожайный. А я друзей посчитаю, когда у меня будет неурожай». В пример приведу Ассоциацию шахтерских городов России, вице-президентом которой я являюсь. Мы объединили города, от Сахалина до Сланцев Ленинградской области, в годы реструктуризации угольного сырья в межмуниципальную ассоциацию для того, чтобы была возможность достучаться до высоких руководителей. Тогда к нам в качестве представителя правительства приезжал вице-премьер Кириенко. Наши шахтеры собирались в Москве у Белого дома. Это форма увеличения политического веса для решения общих вопросов. Ассоциация и сегодня сохранилась, потому что процессы эти идут до сих пор. Но она расширила свои возможности, и исполнительная дирекция, которую мы создали и которую возглавляет Александр Вячеславович Черни, сегодня занимается привлечением инвестиций в шахтерские города. Это одна форма сотрудничества.

Вторая форма сотрудничества… Мэрия моего города находится в пяти с половиной километрах от границы с Украиной. Рабочие и торговцы из Украины приезжают в Россию. Таможенный пропускной пункт работает в четыре смены. Ну, понятно, что возникают всякие проблемы. Сейчас созданы предпосылки в российском законодательстве для международного и межмуниципального приграничного сотрудничества. Между Харьковом, Белгородом есть как российские, так и украинские муниципалитеты, которые заинтересованы в этом сотрудничестве. Особенно предприниматели. С украинской стороны везут бетон, сахар, еще какие-то товары. С Российской – соль из Артема, металл. Надеюсь, что до конца года будет создан специальный коридор. Вот это уровень межмуниципального сотрудничества.

Если говорить, допустим, об уровне район – городской округ – поселение, то у Гуково, города со 70 тысячами населения, тем не менее намечается межмуниципальное сотрудничество с малыми поселениями. Каждый муниципалитет как-то решает те проблемы, которые он обязан решать исходя из своих полномочий. Но когда ты пытаешься развиваться, силенок у одного уже не хватает. Приведу два примера.

Сегодня я проводил переговоры с банком «Развитие» на предмет инвестиций в модернизацию уличного освещения (по параметрам энергоресурсосбережения). Банк софинансирует расходы, но на определенных условиях финансовой обеспеченности кредита, например от собственных затрат на данную сферу. Понятно, у меня одного эти деньги не очень большие, интереса у банка нет. А вот если объединиться, например, с Майкопом и другими близлежащими поселениями, можно взять кредит на всех. И это тоже момент межмуниципального сотрудничества.

И второй пример. Водоснабжение в шахтерских городах всегда проблема – ближайшая вода за 120 км. Силенок на подводку воды у муниципалитета не хватает, значит, Российская Федерация и область должны помочь. Но помогают только тому, кто софинансирует расходы, поэтому мы решили объединиться с соседним муниципальным образованием – Куйбышевским районом. К нам приезжал специалист Института экономики города, и мы обменялись сведениями на этот счет. Нам необходима последовательность шагов, юридическая проработка создания структуры, которая тоже заинтересует тех, кто может вложиться в нас.

Сегодня муниципалитету надоело ходить по кругу, этот круг надо размыкать. Бюджетных средств на все хотелки населения никогда не хватало и никогда не хватит, необходимо находить какие-то внебюджетные источники. Это в целом.

Если исходить из того, что каждый руководитель территории озабочен еврокапитализацией населения, без преодоления иждивенчества и у населения, и у власти не обойтись. Мы пошли по пути преодоления иждивенчества для привлечения дополнительных ресурсов за счет активизации населения. Это и привлечение бизнеса, это и социальная инициатива и так далее. Ресурс – это необязательно средства. Мы работаем сегодня под руководством Южного Федерального округа, под патронажем Южного Федерального университета. Человек, который вбил хотя бы гвоздь в что-то им самим созданное, никогда, во-первых, сам не будет это рушить, а во-вторых, не позволит кому-то это сделать. Исходя из этого, провели уже две ярмарки социальных инициатив и понимаем: инициатива – это идея плюс собственное действие. Когда не хватает какого-нибудь ресурса, я этот ресурс через совет, который специально создан, добавляю. Но это не деньги, денег у меня нет, я сразу всем так и сказал. Это административные ресурсы, или земля, или помещение. Я сказал, если вас это интересует и вы хотите осуществлять свою идею, то есть проявляете инициативу, я вас поддержу на каком-то этапе. Ожидал, что будет от силы 5, максимум 40 инициативных, а тут 77 человек пришли. Это второе направление.

И еще… Муниципалитетам никогда бюджетных денег не хватало. Ну, допустим, определили 30% меньшему муниципалитету от НДФЛ. Сегодня у меня 40,2% от НДФЛ. И опять не хватает. Одни таможенники за прошлый год в государственную казну 5,5 млрд положили. Понятно, федеральная структура, муниципалитету – ни копейки. Налоговая инспекция более 2 млрд руб. заработала. То есть более 7 млрд руб. из города ушло, и 1300 млн у меня годовой бюджет. Казалось бы, соотношение несправедливое. Мы это прекрасно понимаем. Исходим из того, что бюджетное финансирование будет таким, чтобы я мог заплатить зарплату бюджетникам и заплатить за потребленные энергоресурсы, а все остальное – думай голова, не для шляпы дана. В этой связи важен поиск внебюджетных источников и вообще любых через объединение муниципалитетов для решения своих проблем, для того, чтобы на тебя обратили внимание инвесторы (как с энергоресурсосбережением). Это как раз та причина, по которой я пойду на союз с любым муниципалитетом.

Но иногда возникает проблема соотношения бизнеса и власти. Вот пример. В результате реструктуризации угольной отрасли сейчас у меня закрывается шахта в центре города с 60 млн тонн запасов угля. Начинаю разговаривать с собственником (сам он в Москве, а в городе у него представители): «Что ж ты делаешь?» А он: «Имею право». Я ему: «Я тебе арендную плату за землю в три раза увеличу». Он: «Ну, это будет еще в декабре. А до декабря надо дожить». В арбитраж обращаться бессмысленно. Запасы угля государственные, а имущественный комплекс выкуплен, значит, действительно имеет право, и ни с какого бока его не возьмешь. Так вот, мысль моя заключается в том, что Институту экономики города, РСПП надо подумать, как на подобные ситуации можно повлиять. (…)

А.Н. Максимов (Институт современного развития):

Вопрос «Есть ли шанс на реальное развитие форм межмуниципальной хозяйственной кооперации в России?» очень правильно и своевременно поставлен. Что называется, в самую точку. Но вопрос еще и в том, почему этот шанс есть или почему его нет. Сегодня мы вольно или невольно сосредоточились на проблемах юридического характера. Я сам юрист, и тем не менее мне кажется, что ответ на поставленный вопрос следует искать вне юридической сферы. Более того, я полагаю, что в ряду трех ключевых факторов, от которых зависит развитие межмуниципальной кооперации, юридический фактор должен стоять на третьем месте. На первом – управленческая культура, на втором – институциональная среда, и лишь на третьем – юридические формы, которые прописаны или не прописаны в законодательстве. Остановлюсь на них коротко.

Первое – договорные формы. Что, есть какие-то препятствия в законодательстве? Невозможно заключить договор на оказание услуги между, допустим, муниципалитетом и муниципальным предприятием другого муниципалитета? Да, конкурс есть, но в любом случае его условия так или иначе прописываются. Далее, что мешает заключить договор о сотрудничестве? Да ничего.

Корпоративные формы, так их упрощенно назовем. Коммерческие организации... Да, есть противоречия между законодательством об акционерных обществах и законодательством о местном самоуправлении, например на предмет того, может быть закрыто акционерное общество на практике или нет. Но мы знаем, что намечается реформа видов юридических лиц, которая предполагает уменьшение их перечня, и тогда, возможно, не будет ООО и ЗАО, а будет какая-то одна форма. В любом случае, что касается имущественного вклада, то прямых ограничений в Бюджетном кодексе нет. Мы пытались искать их и не нашли. Можно внести денежный вклад, а имущество передать, например, в аренду. (Реплика из зала: «А конкурс на аренду?») Зачем? Это последнее изменение в антимонопольном законодательстве? Понятно. Не буду спорить. Но приведу контраргумент. Прочитав замечательный доклад Института экономики города, я вижу здесь единственный конкретный пример – некорпоративного межмуниципального договорного сотрудничества, классический пример: Тверь и прилегающие к ней районы, которые сумели договориться. Примеров того, как кому-то удалось создать межмуниципальное хозяйственное общество, я не вижу вообще. Кто реально был заинтересован в его создании до того, как изменения антимонопольного законодательства вступили в силу? То есть я хочу сказать, что не в юридических формах дело, а в инициативе, которую проявляют конкретные люди, конкретные муниципальные образования.

Идем дальше. Некоммерческие организации. Да, хорошая форма – некоммерческое партнерство, но ее нет. Почему? На этот вопрос я, к сожалению, не отвечу, поскольку не могу отвечать за разработчиков закона. Но мы все прекрасно помним, какие во время принятия Закона о некоммерческих организациях шли бурные дискуссии о том, что разные формы этих организаций, в общем-то, близки друг к другу и непонятно, в чем же реальные различия между ними. Сегодня положение дел таково, что те, у кого есть желание создавать некоммерческие организации, их и создают, выбирая одну из доступных в той или иной ситуации форм, а те, у кого такого желания нет, ничего и не делают. Но, опять-таки повторю, никаких непреодолимых барьеров нет.

Что касается ассоциативных форм, то здесь какие бы то ни было препятствия вообще отсутствуют. Есть стимул и есть побуждение, которые создает законодатель, но законодательных контрстимулов нет. Если они возникают, то скорее на административном уровне, ежели на юридическом. Все это доказывает, что не в правовых формах дело.

Приведу конкретный пример. Я участвовал в разработке модели управления Красноярской агломерации – не знаю, будет ли этой модели суждено реализоваться, но, во всяком случае, она подготовлена и как интеллектуальный документ существует. Мы обсуждали с муниципалитетами, с главами районов, городов, что мешает, например, объединить усилия в области медицины и оптимизировать койко-места в больничных учреждениях. Знаете, какие были ответы? Первое: ни один глава добровольно не согласится на объединение усилий в этой сфере. Почему? Потому что кто-то эти больничные койки, кроме того, у кого остается сама больница, должен будет сократить. Это потеря живого личного контроля над процессом. Дальше. Попытались сделать договор в области скорой медицинской помощи. Например, подписать его так, как это сделали, например, в Твери. Первый момент – ментальный фактор. Но его преодолели, подписали договор. Нашли темы, по которым сотрудничество на договорной основе стало возможным по мнению муниципалитетов. Не пропустила прокуратура. Вообще, проблема работы судебных, правоохранительных органов, которые пропускают или не пропускают эту форму сотрудничества, независимо от того, как она в законодательстве прописана, – эта проблема у нас оказывается еще более важной, чем сугубо законотворческая.

Что касается ментальности, то я полностью соглашусь с Игорем Викторовичем в том, что эта проблема лечится. Только лечится она десятилетиями – вот в чем беда. Горизонтальная кооперация до тех пор не будет развиваться, пока не будет изменена наша сегодняшняя управленческая культура, основанная на использовании вертикальных форм, простых, надежных и хорошо контролируемых, и от этого никуда не уйти. И в ближайшие 10 лет мы от этого никуда и не уйдем.

Еще один момент, на котором хотелось бы заострить внимание: что же у нас за формы используются реально? Например, делегирование полномочий – это форма межмуниципального сотрудничества или нет? (Реплика из зала: «Нет».) Нет? А почему? Я бы с этим поспорил. Мы же смотрим на принципы. И дело не в том, как это сформулировано в законе, я как раз пытаюсь от юридической составляющей немного отвлечься… (Реплика из зала: «Потому что она, как правило, не предусматривает санкции ответственности второй стороны».) А по сути-то? Сохранение самостоятельности органов местного самоуправления есть? Есть. Недопустимость принуждения к объединению есть? Есть. Наличие экономической и политической целесообразности объединения есть? Есть. Другое дело, что реализация этих форм приводит к многочисленному искажению, злоупотреблению теми возможностями, которые прописаны, но это другой вопрос. Игорь Александрович говорит: «У нас используют только простые формы». А вот плохо это или хорошо – тоже вопрос. Плохо или хорошо, что идет поиск самых простых форм? Мне кажется, что в определенном смысле это не всегда может быть плохо. Ведь управление предполагает определенную простоту, и в этой простоте часто кроется секрет его эффективности. Поэтому многие из тех вопросов, которые я задал, сами по себе носят дискуссионный характер, и на них нет прямых ответов.

На мой взгляд, общий вывод должен быть таков: нужно не только проектировать идеальные формы, которые хороши как модель, и создавать для них условия, но и развивать формы, которые уже существуют и носят не только частно-правовой, но и публично-правовой характер и нашей управленческой культуре и институциональной среде более близки. И с этой точки зрения модель межмуниципального учреждения или администрации, независимо от того, как мы это называем, или модель передачи полномочий, пусть и с перспективой ее усовершенствования, развития, – это не самый плохой механизм межмуниципальной кооперации. А межмуниципальная кооперация в частно-правовом смысле, в каком она прежде всего рассматривалась сегодня, конечно же возможна, но пока в ограниченном числе случаев. И вот эти позитивные практики, эти ростки, нужно, безусловно, взращивать и создавать для них достойные юридические формы. (…)

Л.Г. Рагозина:

Спасибо большое, коллеги. Это и есть ответ, правда, не на дискуссионный вопрос, который я поставила, а на дискуссионную полемику, которую Игорь Викторович спровоцировал, спросив, стоит ли развивать межмуниципальное сотрудничество, если на уровне района уже создана некая сервисная служба по оказанию услуг мелким муниципалитетам поселенческого уровня. Формы межмуниципальной кооперации действительно значительно шире.

Мы проанализировали все вопросы местного значения и посмотрели, в каких из них межмуниципальная кооперация реально возможна. Получилось, что примерно в 60% вопросов местного значения можно использовать ту или иную форму межмуниципальной кооперации. Конечно, пока таких примеров очень мало, потому что нет навыка, правовой, управленческой культуры, и мы об этом говорили. Но когда главу города, что называется, прижмет и когда он оценит возможности партнерских отношений, то, возможно, кооперация и состоится.

Достаточно много правовых ограничений. Вот говорили о здравоохранении – сфере, в которой межмуниципальное сотрудничество могло бы развиваться очень активно. Смотрите, сейчас крупные города имеют специализированную сеть учреждений здравоохранения, оборудованную скорую помощь и фактически в экстренных случаях оказывают услуги всем муниципальным образованиям округа. Но возможности финансово разрулить эту ситуацию между разными муниципальными образованиями пока затруднены, потому что тарифы услуг совершенно разные у города и, например, поселения, жителя которого привезли в окружную больницу. Часть средств возмещается из ОМС, часть должен заплатить бюджет, а он дотирован по другому тарифу. И выровнять эту ситуацию можно было бы в рамках межмуниципального сотрудничества. Но проблема в том, что вопрос о таком межмуниципальном сотрудничестве не рассматривается, а рассматривается вопрос о централизации здравоохранения в целом.

Мы сегодня обозначили много дискуссионных развилок. Думаю, нам следует определить направления дальнейшего движения, чтобы сдвинуться с мертвой точки. Если говорить о межмуниципальном сотрудничестве в целом, то это, что называется, костюм на вырост. Однако очень бы хотелось, чтобы он на нас все-таки ладно сидел, когда мы вырастем, потому что, вольно или невольно, соответствующие процессы в муниципальных образованиях все-таки идут, и иногда они принимают некорректные с точки зрения права формы, так что потом сами же муниципальные образования страдают, потому что их наказывает прокуратура.

Необходимо и Минрегиону понимать, каковы потребности и куда двигаться дальше. Если просто оказывать методическую помощь, то можно собрать юристов, гармонизировать законодательство, убрав все шероховатости, и продолжать идти, как мы шли, с той же концепцией, какая была выстроена уже в действующем законодательстве. Либо все-таки нужно попытаться несколько расширить возможности, потому что, в самом деле, жизнь очень многообразна. Вот и хозяйственную деятельность, хотим мы того или не хотим, муниципальные образования вынуждены осуществлять, и они будут этим заниматься, несмотря на то что являются органами публичной власти. И мы, как эксперты, должны подтолкнуть это развитие, увидеть эти возможности и вывести межмуниципальное сотрудничество из того коллапса, в котором оно сейчас находится.

Мне бы очень хотелось, чтобы эта дискуссия была продолжена либо в нашей переписке, либо при дальнейшем обсуждении изменений законодательства, которые мы бы могли предложить Минрегиону. Я постаралась представить на слайде предлагаемые направления развития межмуниципального сотрудничества. Первый блок касается правовой части, которая в любом случае необходима, от этого никуда не денешься. А дальше – как раз попытка обозначить возможности для экспертов в части развития местного самоуправления. Это не только методическое обеспечение разрозненными отдельными группами экспертов, но и, например, создание института государственной поддержки межмуниципального сотрудничества. Мне кажется, что это крайне необходимо.

Поясню свою мысль. За рубежом существуют очень жесткие требования к муниципальным образованиям при осуществлении ими кооперации, но государство стимулирует межмуниципальное сотрудничество. Несмотря на то что последнее активно развивается и поддерживается государством, о его эффективности заявляют только 40% муниципальных образований. Но у муниципалитетов, которые осуществляют эту межмуниципальную кооперацию, есть уверенность в том, что эффективность будет нарастать, в том числе повысится эффективность управления. Государственное стимулирование кооперации может осуществляться в разных формах, и нам нужно продумывать как раз организационно-правовые формы межмуниципального сотрудничества. Особенно, мне кажется, перспективно его развитие ассоциациями, потому что ассоциации по нашему законодательству могут беспрепятственно осуществлять межмуниципальную кооперацию в самых разных формах для предоставления услуг муниципальным образованиям. Это не только консалтинговые услуги, можно даже коммерческие организации создавать. И на этой основе можно уже готовить совместное предложение Минрегиону о том, что делать дальше.

В.В. Бабичев:

На мой взгляд, сегодняшняя дискуссия показала, что у уважаемых экспертов отсутствует ясное понимание того, в каких сферах деятельности муниципальных образований может быть востребована межмуниципальная кооперация и, соответственно, в каких формах. Все отметили, что развивается консалтинговая деятельность, в том числе по приводу инвестиций. Но это дело, в общем, ассоциации. А в каких сферах нынче востребована межмуниципальная деятельность? Согласен с тем, что нужны полевые исследования. Мы должны наконец понять, что у нас сейчас происходит, какова ментальность, каково реальное отношение к этому наших управленцев.

Также надо разобраться с организационно-правовыми формами межмуниципальной кооперации. Скажем, межмуниципальное учреждение – это то же самое, что и администрация? У нас учреждения могут быть двух видов: те, что осуществляют управленческую деятельность, и те, что не осуществляют. Так что же все-таки закладывается в понятие местной администрации – это муниципальное учреждение, осуществляющее управленческую деятельность? Это, как мне кажется, серьезный вопрос.

По-видимому, в осеннюю сессию состоится заседание Совета при Председателе Государственной Думы, посвященное межмуниципальному хозяйственному сотрудничеству. Поэтому я, как человек, на которого ляжет основная тяжесть организации этого совета, в том числе и в содержательном плане, как лицо заинтересованное, возлагаю большие надежды на экспертное сообщество, на экспертов Министерства регионального развития. Спасибо, уважаемые коллеги, было очень интересно.(…)

Л.Г. Рагозина:

(…) Хочу ответить на вопрос Елены Анатольевны по поводу того, насколько эффективно или неэффективно межмуниципальное сотрудничество, нужно это или не нужно. Выше я говорила об активном развитии межмуниципального сотрудничества за рубежом. Но и там, несмотря на полную свободу межмуниципальной кооперации, не 100% муниципалитетов оценивают ее как наиболее эффективную форму развития. Муниципалитет может выбирать.

Иными словами, применять эти формы будут не все муниципальные образования России, даже если мы активно будем их к этому подталкивать. Но, если мы хотим получить эффективное местное самоуправление, эффективного хозяйственника на своей территории, нужно создать для муниципального образования все возможные предпосылки, предложить все возможные модели повышения эффективности. И разные формы межмуниципальной кооперации, как одна из возможных моделей повышения эффективности, тоже должны существовать в природе. Муниципальное образование в лице его главы и местного сообщества должно иметь право решать, объединяться ему с кем-то для решения своих проблем или нет.

Завершая сегодняшнюю дискуссию, хочу поблагодарить всех присутствующих. Мне кажется, разговор состоялся интересный. Мы, безусловно, будем продолжать работать в этом направлении и, в частности, готовиться к проведению тех полевых исследований в отдельных муниципальных образованиях, о которых много говорилось и результаты которых можно было бы реально оценить.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА¹*

О.В. Русецкая, начальник отдела инвестиционного проектирования международного центра социально-экономических исследований «Леонтьевский центр»

Межмуниципальное сотрудничество является организационно-правовым механизмом, позволяющим согласовать интересы, объединить усилия (в т.ч. финансовые средства, материальные и иные ресурсы) и скоординировать действий муниципальных образований для решения вопросов местного значения, выражения и защиты общих интересов, более четкого и слаженного взаимодействия с региональными и федеральными органами власти. Субъектами отношений межмуниципального сотрудничества могут выступать муниципальные образования всех типов. Межмуниципальное сотрудничество не ограничивается территорией субъекта РФ или его частью: межмуниципальные связи могут иметь межтерриториальный, межрегиональный, а также международный характер.

По мнению экспертов, создание нормативных предпосылок межмуниципального сотрудничества в России было связано с деятельностью Временного Правительства еще в начале прошлого века. Так, в Положении о Всероссийском земском союзе и Проекте правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений 1917 г. указывается на право земств заключать договоры между собой и создавать союзы для решения задач, имеющих для земств общее значение.

В современной России право на объединение местных властей было установлено Законом РФ от 6 июля 1991 г. № 1551-1 «О местном самоуправлении в РФ». В соответствии с ним было предусмотрено, что «города, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов могут объединяться в ассоциации» (статья 2, часть 4).

К концу 1990-х гг. межмуниципальные объединения были созданы в виде региональных, межрегиональных и специализированных ассоциаций (союзы муниципальных образований особой специфики – ЗАТО, портовых городов, научных центров и проч.), в том числе, общероссийских (Союз российских городов, Союз малых городов России, Российский союз местных властей и др.)².

Новый этап правового регулирования местного самоуправления и межмуниципального сотрудничества открыло принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. Гражданский кодекс Российской Федерации, вступивший в действие 1 января 1995 г., закрепил общий порядок создания и деятельности некоммерческих организаций, включая ассоциации и союзы юридических лиц (статьи 50, 121–123).

Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было установлено, что «муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления» (статья 10). Более четкая правовая основа ассоциаций (союзов) была определена Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Правовая основа межмуниципального сотрудничества закреплена также в международных документах. В конце февраля 1996 г. Россия подписала, а 11 апреля 1998 г. Ратифицировала³ Европейскую хартию местного самоуправления⁴. Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г. В соответствии с ней «органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в какую-либо ассоциацию для защиты и достижения своих общих интересов и право вступать в какую-либо международную ассоциацию органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом» (статья 10).

Новым шагом в развитии правовых основ межмуниципального сотрудничества стал Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон). В соответствии с данным законом, в зависимости от целей и организационно-правового содержания, межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в следующих формах:

образование советов и объединений муниципальных образований;

создание межмуниципальных организаций;

заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности.

В целях организации взаимодействия муниципальных образований, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований создаются советы муниципальных образований субъектов РФ (статья 8 Закона) в форме ассоциаций. Их организация и деятельность осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по взаимодействию органов государственной власти субъектов РФ с советами муниципальных образований субъектов РФ определяются законами субъектов РФ.

Наряду с Советом муниципальных образований в субъекте РФ могут быть образованы на добровольной основе иные объединения муниципальных образований с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований.

Федеральное законодательство в целом обеспечивает нормативно-правовую базу создания, регистрации и деятельности Советов муниципальных образований в субъекте Российской Федерации.

Процесс формирования Советов муниципальных образований в субъектах РФ стартовал в конце 2005 г. в Пензенской области. В настоящее время Советы муниципальных образований созданы во всех субъектах РФ, за исключением Республики Ингушетии и Чеченской Республики. Согласно Федеральному закону от 24.11.2008 № 207-ФЗ "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике" переходный период на территориях этих республик устанавливается до 1 января 2010 г.

Однако, во многих субъектах РФ не приняты законы о взаимодействии с советами муниципальных образований, им не предоставлено право законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах субъектов РФ. Так, по данным ОКМО, по итогам 2008 г.⁵ соглашения о взаимодействии Советов муниципальных образований субъекта РФ с органами государственной власти были заключены в 20 регионах.

Советы муниципальных образований субъектов РФ (не менее двух третей субъектов РФ) могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Цель: организация взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований РФ, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами.

7 июля 2006 г. Состоялось собрание с участием 67 советов (ассоциаций) муниципальных образований субъектов РФ, на котором было принято решение об учреждении некоммерческой организации - Общероссийского Конгресса муниципальных образований (ОКМО)⁶. По состоянию на сентябрь 2009 г. в состав ОКМО входит 81 совет муниципальных образований субъектов РФ. В состав данного объединения могут входить иные объединения муниципальных образований. Однако, по информации, размещенной на официальном сайте ОКМО, членами ОКМО являются только Советы муниципальных образований субъектов РФ.

Представительные органы МО в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть учреждены коммерческие организации - межмуниципальные хозяйственные общества (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью), а также другие межмуниципальные организации и объединения (статьи 8 и 68 Закона). Так, органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации (статья 68 Закона).

Получая возможность объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов нескольких муниципальных образований в рамках соответствующих хозяйственных обществ и опираясь на их деятельность, органы местного самоуправления смогут, во-первых, расширить возможности по удовлетворению тех или иных потребностей населения в услугах и товарах, а, во-вторых, в результате производственной деятельности этих обществ получить дополнительные средства на нужды муниципальных образований в виде распределенной прибыли.

Однако, по мнению экспертов, данную форму межмуниципального сотрудничества на практике реализовать невозможно, так как существуют противоречия в законодательстве, регламентирующем хозяйственную деятельность органов публичной власти в рамках межмуниципального сотрудничества.

Комментарий о конкретных изменениях, которые должны быть внесены в гражданское законодательство и законодательство о местном самоуправлении для того, чтобы создание межмуниципальных хозяйственных обществ было правомочным, содержится на сайте Государственной Думы⁷ при ответе на вопрос: Какие лица могут выступать учредителями межмуниципальных хозяйственных обществ? Каков механизм формирования уставного капитала межмуниципальных хозяйственных обществ?

Не является проблемой то, что ГК, установлено, что государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом, так как иное установлено Федеральным законом от 6 октября 2006 г. № 131-ФЗ.

Однако, на основании ГК имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. А создание межмуниципальных хозяйственных обществ не основано на применении процедур приватизации муниципального имущества, так как не предполагает возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических или юридических лиц. Кроме того, все способы приватизации касаются открытых акционерных обществ. Следовательно, необходимо изменение правового статуса межмуниципальных хозяйственных обществ - учреждение их в форме открытых акционерных обществ.

Необходимо внести в федеральные законы «Об акционерных обществах» и «Об обществах с ограниченной ответственностью» требование, согласно которому учредителями межмуниципальных хозяйственных обществ не могут выступать, кроме представительных органов местного самоуправления, иные лица.

Кроме того, статьей 7 Федерального закона от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» предусмотрено, что общества, учредителями которых выступают в случаях, установленных федеральными законами, РФ, субъект РФ или муниципальное образование, могут быть только открытыми.

Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций (в форме автономных некоммерческих организаций и фондов) (статья 69 Закона).

Помимо этого, в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения, органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения (статья 8 Закона). Однако, в законе отсутствуют четко прописанные, например, основные формы договоров (соглашений) о сотрудничестве, их существенные условия, порядок работы совместных дирекций и иных органов межмуниципальной кооперации, что не способствует развитию данного института.

Сравнение основных положений по вопросам межмуниципального сотрудничества законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 гг. позволяет сделать выводы о тенденциях развития правовой основы межмуниципального сотрудничества:

1. Увеличился объем правового регулирования межмуниципальных отношений (от статьи в Законе 1995 г. до статьи и главы в Законе 2003 г.).

2. Расширился перечень форм сотрудничества (от добровольных ассоциаций и союзов муниципальных образований по Закону 1995 г. до коммерческих организаций в форме хозяйственных межмуниципальных обществ, автономных некоммерческих организаций, фондов и обязательных региональных советов муниципальных образований по Закону 2003 г.).

3. Появилась правовая норма, согласно которой в каждом субъекте РФ должен быть образован совет муниципальных образований субъекта РФ, тогда как в Законе 1995 г. использовалась формулировка «муниципальные образования … вправе создавать объединения…».

Помимо уже упоминавшихся недостатков правового регулирования межмуниципального сотрудничества, можно отметить следующие проблемы межмуниципального сотрудничества:

- со стороны государства недостаточно стимулируется межмуниципальное сотрудничество. У муниципальных образований отсутствуют стимулы к сотрудничеству вследствие приоритета модели бюджетного выравнивания муниципалитетов перед бюджетной автономией;

- недостаточным является методическое сопровождения межмуниципального сотрудничества, как со стороны государства, так и экспертного сообщества;

- недостаток квалификации у муниципальных служащих;

- отсутствие достаточного опыта решения конкретных проблем путем установления партнерских, договорных отношений.

В результате - муниципалитеты предпочитают не объединять ресурсы с другими муниципальными образованиями для решения вопросом местного значения, а передавать полномочия на верхний уровень.

1.Доклад подготовлен в рамках проекта "Анализ современной практики поддержки экономического развития на муниципальном уровне", реализуемого Леонтьевским центром в 2009 г. за счет гранта Московского общественного научного фонда (МОНФ).

2 Методические основы и проекты нормативных документов для образования Совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Дальневосточный центр социальных инноваций (ДВЦСИ). Адрес в Интернет: http://www.dvsi.ru/

3 Федеральный закон РФ от 11.04.1998 года N 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».

4 Европейская хартия местного самоуправления. Принята в г. Страсбурге 15 октября 1985 г.

5 Отчет ОКМО за 2008 год Межмуниципальное сотрудничество (по материалам Вестника ОКМО)

6 Официальный сайт ОКМО: http://www.rncm.ru

7 Комментарий сохраняет свою актуальность по состоянию федерального законодательства на 15 сентября 2009 г. Адрес в Интернет: http://www.duma.gov.ru/search/kmpage/50200020/vopros-otvet/vopros-otvet-0_09_68_01.htm

МЕЖМУНИЦИПАЛЬНЫЕ ХОЗЯЙСТВЕННЫЕ ОБЩЕСТВА*

П.В. Гулидов

Несмотря на то, что Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предоставляет муниципальным образованиям широкие возможности для решения вопросов местного значения, иногда в целях повышения эффективности данного процесса требуется совместная деятельность нескольких муниципалитетов.

Основной целью деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов местного значения. Данная цель достижима только при наличии в распоряжении органов местного самоуправления достаточных для этого финансовых и материальных ресурсов, за счет которых можно было бы организовать на территории муниципальных образований предоставление населению соответствующих услуг. Вместе с тем нехватка имеющихся у органов местного самоуправления средств и материальных ресурсов для реализации планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, недостаточность доходных источников местных бюджетов не позволяют органам местного самоуправления обеспечивать полное и качественное исполнение своих полномочий.

В целях решения социально-экономических проблем, реализации полномочий по решению вопросов местного значения Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) закрепил за органами местного самоуправления право на межмуниципальное сотрудничество.

Под межмуниципальным сотрудничеством следует понимать совместную деятельность двух и более муниципальных образований, направленную на совместное решение вопросов местного значения, а также иных вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления. Одним из основных направлений такого сотрудничества является создание межмуниципальных организаций. Согласно ст. 68 Федерального закона № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

Исходя из смысла ст. 68 Федерального закона № 131-ФЗ под межмуниципальными хозяйственными обществами следует понимать закрытые акционерные общества или общества с ограниченной ответственностью, созданные двумя или более муниципальными образованиями на основании решения представительных органов этих муниципальных образований в целях совместного решения вопросов местного значения.

Правовое положение указанных хозяйственных обществ регулируется:

• Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ);

• специальными федеральными законами. Так, деятельность закрытых акционерных обществ (далее – ЗАО) осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26.12.1995 № 208-ФЗ “Об акционерных обществах” (далее – Федеральный закон № 208-ФЗ), а деятельность обществ с ограниченной ответственностью (далее – ООО) – в соответствии с Федеральным законом от 08.02.1998 № 14-ФЗ “Об обществах с ограниченной ответственностью” (далее – Федеральный закон № 14-ФЗ). Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 № 129-ФЗ “О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей” (далее – Федеральный закон № 129-ФЗ).

В соответствии с указанными нормативно-правовыми актами, иными нормами действующего законодательства можно выделить следующие основные принципы создания и деятельности межмуниципальных хозяйственных обществ:

• межмуниципальные общества создаются исключительно для совместного решения вопросов местного значения. В соответствии с п. 1 ст. 10 Федерального закона № 208-ФЗ и п. 2 ст. 7 Федерального закона № 14-ФЗ государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать учредителями ЗАО и ООО, если иное не предусмотрено федеральными законами. Для органов местного самоуправления право выступать учредителями ЗАО и ООО предусмотрено гл. 9 Федерального закона № 131-ФЗ, но при условии необходимости совместного решения вопросов местного значения.

Для практической реализации данного принципа необходимо, чтобы в уставе межмуниципального ЗАО или ООО в качестве основной цели деятельности было указано совместное решение вопросов местного значения с конкретным указанием того, в какой сфере данные вопросы будут решаться (ЖКХ, строительство, культура, транспорт и т. д.). В противном случае у контролирующих органов (в первую очередь, органов прокуратуры) могут возникнуть претензии к деятельности общества, которое не продекларировало своего основного предназначения;

• общества создаются по решению представительных органов муниципальных образований. Никакой другой орган местного самоуправления не вправе принимать решение об учреждении межмуниципального ЗАО или ООО.

Кроме того, в соответствии с подп. 7 п. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находится определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества. В рамках его определения представительный орган муниципального образования вправе установить:

– орган местного самоуправления (чаще всего это местная администрация), который будет выступать в качестве учредителя межмуниципального ЗАО или ООО от имени муниципального образования и какими полномочиями данный орган будет наделен;

– порядок взаимодействия муниципального образования с обществами (порядок предоставления ежегодной отчетности, порядок поступления в местный бюджет и учета прибыли от деятельности обществ и т. д.);

– порядок осуществления контроля за текущей деятельностью обществ.

Целесообразно такой порядок закрепить как в уставе муниципального образования (общие положения), так и в специальных нормативно-правовых актах представительного органа местного самоуправления;

• общества создаются только в форме ЗАО или ООО.

Эта норма также является императивной и не позволяет муниципальным образованиям стать участниками хозяйственных обществ в иных формах, предусмотренных ГК РФ и действующим законодательством.

Согласно ст. 96 и 97 ГК РФ, ст. 7 Федерального закона № 208-ФЗ под закрытым акционерным обществом следует понимать хозяйственное общество, чей уставный капитал разделен на определенное число акций, которые распределяются только среди его учредителей или иного заранее определенного круга лиц (акционеров), которые не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанных с его деятельностью, лишь в пределах стоимости принадлежащих им акций.

Согласно ст. 26 Федерального закона № 208-ФЗ минимальный уставный капитал ЗАО должен составлять не менее 100-кратной суммы минимального размера оплаты труда (МРОТ), установленного федеральным законом на дату государственной регистрации общества (на сегодняшний день это 10 тыс. руб.).

В соответствии со ст. 87 ГК РФ и ст. 2 Федерального закона № 14-ФЗ обществом с ограниченной ответственностью признается учрежденное одним или несколькими лицами хозяйственное общество, уставный капитал которого разделен на доли определенных учредительными документами размеров его участников, которые не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанных с его деятельностью, в пределах стоимости внесенных ими вкладов. Размер уставного капитала ООО должен составлять не менее 100-кратной суммы МРОТ, т. е. 10 тыс. руб. (п. 1 ст. 14 Федерального закона № 14-ФЗ).

Как ЗАО, так и ООО предполагают долевое участие муниципальных образований в создании данных обществ. При этом согласно п. 3 ст. 7 Федерального закона № 14-ФЗ и п. 3 ст. 7 Федерального закона № 208-ФЗ число учредителей (участников) ООО и ЗАО не может быть более 50. В противном случае как ООО, так и ЗАО должно быть реорганизовано в открытое акционерное общество (ОАО), что автоматически повлечет за собой их ликвидацию, поскольку создание межмуниципального хозяйственного общества в форме ОАО законодательством не допускается.

Анализ положений ст. 68 Федерального закона № 131-ФЗ дает основания полагать, что речь в ней идет о создании хозяйственных обществ именно муниципальными образованиями, без привлечения иных заинтересованных лиц. Следовательно, давать межмуниципальные хозяйственные общества вправе только муниципалитеты, действующие на основании решений своих представительных органов, тогда как иные заинтересованные лица могут лишь претендовать на соучредительство в тех хозяйственных обществах, которые муниципальные образования создают самостоятельно, без привлечения других муниципалитетов. Однако к межмуниципальным такие общества не относятся.

Межмуниципальные ЗАО и ООО подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом № 129-ФЗ. Порядок государственной регистрации юридических лиц при их создании определен гл. IV Федерального закона № 129-ФЗ. Согласно ст. 12 Федерального закона № 129-ФЗ для регистрации межмуниципального ЗАО или ООО органы местного самоуправления предоставляют в регистрирующий орган следующие документы:

• подписанное заявителем (т. е. представителем одного из органов местного самоуправления, выступающего в качестве учредителя общества) заявление о государственной регистрации по форме № Р11001, утвержденной постановлением Правительства РФ от 19.06.2002 № 439 “Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей”;

• решение о создании общества. Его целесообразно оформить в качестве совместного решения представительных органов муниципальных образований – участников общества либо протоколом учредительного собрания, подписанного представителями всех муниципальных образований – учредителей;

• учредительные документы общества (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии). Согласно ст. 11 Федерального закона № 208-ФЗ учредительным документом ЗАО является его устав. Согласно ст. 12 Федерального закона № 14-ФЗ учредительными документами ООО являются устав и учредительный договор;

• документ об уплате государственной пошлины. Согласно подп. 1 п. 1 ст. 333.33 Налогового кодекса РФ размер государственной пошлины за регистрацию юридических лиц составляет на сегодняшний день 2 тыс. руб. Решение о том, кто из них будет оплачивать пошлину, органы местного самоуправления – учредители общества должны принять самостоятельно.

Вышеуказанные документы предоставляются в органы федеральной налоговой службы по месту нахождения постоянно действующего исполнительного органа общества (директора, генерального директора, правления, дирекции), поскольку именно эти органы в данное время уполномочены на осуществление государственной регистрации юридических лиц в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 “Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе”.

Государственная регистрация общества производится в течение пяти рабочих дней со дня предоставления документов в налоговые органы (п. 1 ст. 8 Федерального закона № 129-ФЗ). Подтверждением регистрации будет служить свидетельство о внесении записи об обществе в единый государственный реестр юридических лиц.

Межмуниципальные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с ГК РФ, Федеральным законом № 14-ФЗ, Федеральным законом № 208-ФЗ, Федеральным законом № 131-ФЗ, а также иными федеральными законами, к числу которых относятся законы, регулирующие правоотношения в области уставной деятельности обществ. Так, для общества, специализирующегося на автотранспортных пассажирских перевозках, таким законом будет Федеральный закон от 08.11.2007 № 259-ФЗ “Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта”. Кроме того, для нормальной организации деятельности общества необходимо исполнение им еще целого ряда специальных законов (например, Федеральный закон от 21.11.1996 № 129-ФЗ “О бухгалтерском учете” и т. д.).

Конкретные цели создания межмуниципальных хозяйственных обществ определяются учредителями исходя из необходимости решения тех вопросов местного значения, с которыми в одиночку муниципалитетам справиться не под силу. При этом отметим, что хотя вопросы местного значения поселения, с одной стороны, и муниципального района и городского округа – с другой, имеют совсем немного общего, ни Федеральный закон № 131-ФЗ, ни иные нормативно-правовые акты не запрещают поселениям объединяться с муниципальными районами или городскими округами в целях создания обществ. В данном случае основным является лишь вопрос целесообразности совместного решения тех или иных вопросов исходя из предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ функций каждого муниципального образования.

С 2009 г. необходимость исполнения полномочий органами местного самоуправления в полном объеме станет одним из основных факторов, стимулирующих муниципальные образования к осуществлению совместной деятельности для решения вопросов местного значения. И тогда можно будет в полной мере оценить с практической стороны участие органов местного самоуправления в различных формах межмуниципального сотрудничества.

К ВОПРОСУ О ФОРМИРОВАНИИ КОНЦЕПЦИИ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ*

Ю.М. Алпатов, префект Западного административного округа г. Москвы, кандидат юридических наук

Одной из наиболее удачных форм взаимодействия муниципальных образований является заключение межмуниципальных соглашений. «Цель соглашения - улучшение социально экономического положения и повышение уровня жизни населения на основе реализации совместных программ и привлечения инвестиций»¹. Кроме того, они могут успешно использоваться для разделения бремени оказания услуг с соседними муниципальными образованиями, а также для предоставления тех услуг, которые передаются на муниципальный уровень и которые должны предоставляться на территории большей, чем территория одного муниципалитета. Межмуниципальные соглашения могут предусматривать либо не предусматривать создания входящими в него муниципалитетами совместных органов управления.²

Например, Соглашение о межмуниципальном сотрудничестве в вопросах организации библиотечного обслуживания населения Шпаковского муниципального района (Ставропольский край) предусматривает создание единого координационного центра оказания библиотечных услуг населению.³

Необходимо отметить, что в Российской Федерации практика заключения подобных договоров пока значительно отстаёт от потребностей в них. Практически не существует её на уровне муниципальных образований внутригородских территорий городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Как правило, межмуниципальные соглашения связываются с необходимостью решения хозяйственных вопросов, однако некоторые авторы выдвигают предложения по функциональному расширению этих соглашений: «Определение административных границ в качестве границ внутригородских муниципальных образований противоречит интересам местного населения, которое вправе выступать с законодательной инициативой об изменении границ внутригородских территорий городов федерального значения. Изменение границ территории муниципального образования должно осуществляться не на основании закона субъекта, а согласно межмуниципальным соглашениям тех внутригородских муниципальных образований, между которыми проходит рассматриваемая граница, с участием городских властей в качестве контролирующего органа»⁴.

У специалистов сложилось разное отношение к данной форме кооперации. Например, X. Китчен утверждает, что подобные соглашения «практически неизбежно приводят к серьёзным проблемам»⁵. Хотя другие эксперты в данном вопросе не столь категоричны, тем не менее признаётся, что достижение и реализация подобных соглашений достаточно сложны и требуют значительных усилий. Так, в городской агломерации Квебек⁶ до создания единого органа управления мэрам и членам городских советов приходилось ежегодно участвовать в 900 совещаниях по вопросам, связанным с межмуниципальными соглашениями. Кроме того, подобные соглашения могут быть недостаточно устойчивыми.⁷

Как бы то ни было, в современных российских условиях реализовать концепцию межмуниципального сотрудничества без соответствующих компромиссных решений не представляется возможным. При этом, основу межмуниципальному сотрудничеству должна составлять общая стратегия развития, подготовку которой возможно осуществлять через комплексную программу социально экономического развития в формате межмуниципального соглашения. Это требует особого внимания к вопросам:

- общих перспектив развития города, в которые должны вписываться направления развития каждого муниципального образования.Если такой связки нет, и стратегия описывает только ориентиры города в целом, возникают сложности при принятии документа на местном уровне;

- в каждом из разделов стратегии напрямую должны быть отражены особенности перспективного развития каждого внутригородского муниципального образования;

- необходим специальный раздел, отражающий направления межмуниципального сотрудничества.

Таким образом, блок целевых программ, составляющий соглашение, помимо отраслевой и межотраслевой специализации, должен быть дополнен элементами и механизмами привязки планируемых мероприятий к конкретным участникам процесса подготовки комплексных программных документов.⁸

Рассмотренные выше проблемы, так или иначе, связаны с правовыми и организационными моментами. В то же время не следует забывать о других факторах, которые опосредованно влияют на структуру межмуниципальных отношений.

1. У разных типов муниципальных образований разные интересы, порой прямо противоположные: учитывая общий подход к территориальному разделению городов федерального значения, конфликты между их единицами не носят явно выраженного характера. В то же время существует разнонаправленность интересов муниципальных образований, непосредственно входящих в территорию Москвы и Санкт-Петербурга и районов, непосредственно связанных с ними (имеющих общую инфраструктуру, систему сферы услуг и т.д.), что важно учитывать при организации кооперационных связей.

2. «В настоящее время актуализируется политическая разобщённость среди муниципальных лидеров. Намечается отчётливая тенденция к партийной структуризации местной власти и её руководителей»⁹. Тем самым, одна из необходимых функций местного самоуправления, как способа воплощения идей гражданского общества, фактически сводится на нет. Данный процесс особенно остро может отразиться на функционировании институтов местного самоуправления именно в городах федерального значения, где традиционно органы местного самоуправления фактически подотчётны государственным органам субъекта РФ.

3. В Российской Федерации не сформирована культура критики, которая является одним из главных основообразующих элементов демократии, ведь пересечение разных интересов приводит к формированию целостного общественного мнения, равновесию в обществе. В рамках межмуниципального сотрудничества можно выработать систему взаимодействия местного сообщества с органами государственной власти. В этом может помочь опыт европейских стран, в законодательстве многих из которых определено, что любой законопроект, касающийся устройства жизни на местах, обязательно проходит экспертизу в общегосударственной ассоциации муниципальных образований, результаты которой учитываются при доработке законов.¹⁰ Политика городов федерального значения в этой сфере должна быть направлена на децентрализацию системы местного самоуправления, по направлениям:

- развитие бизнеса в сфере муниципальных услуг (транспортное обслуживании населения, жилищно-коммунальное хозяйство, медицина и образовании);

- развитие третьего сектора (некоммерческих организаций) с передачей им отдельных муниципальных функций (помощь пожилым, инвалидам, беженцам и вынужденным переселенцам, организация детского досуга и оздоровительных мероприятий и т.д.);¹¹

- развитие общественного самоуправления, путём создания чёткой организации взаимодействия населения и органов местного самоуправления.¹²

Учитывая особенности городов федерального значения (территориальная целостность, общее хозяйство), проведение вышеприведённых направлений целесообразно с использованием рычагов межмуниципального сотрудничества. Например, привлечение средств граждан для участия в проектах жилищного строительства будет более эффективным, если информация будет доведена не только в одном внутригородском округе.

4. Практика межмуниципального сотрудничества в хозяйственной сфере в России практически отсутствует. До сих пор весь опыт межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации сводился к образованию ассоциаций и прочих объединений муниципалитетов для решения, в первую очередь, политических задач. При этом, все вопросы местного значения муниципальные образования пытались решать исключительно собственными усилиями. В то же время совершенствование системы местного самоуправления в Российской Федерации невозможно без развития экономических отношений, составляющих основную базу благосостояния населения. Например, в Германии муниципальные образования зачастую объединяются именно для этих целей. Возможны различные модели сотрудничества. Наиболее типичными являются так называемые совместные администрации и целевые союзы, создаваемые, для совместного строительства и содержания объектов культуры или досуга, систем жизнеобеспечения, т.е. для реализации совместными усилиями довольно дорогостоящих проектов в интересах населения всех объединившихся муниципалитетов.¹³

Сходную функцию имеют специальные округа в США (школьные, экологические, противопожарные, по здравоохранению и др.), которые не совпадают с административно территориальным делением, а обусловлены естественными причинами и природными факторами.¹⁴ Советы округов формируются из представителей различных уровней власти (провинций, штатов, муниципалитетов) и общественных организаций региона.

5. Низкий профессиональный уровень муниципальных служащих. В то же время наиболее важные стратегические решения носят сложный, комплексный характер и связанные с этими решениями проблемы не под силу зачастую даже высококвалифицированным руководителям. Тогда как последствия неверно выбранной стратегии и тактики муниципального управления в современных условиях становятся катастрофическими для муниципальных образований.

В таких условиях требуются специальные научные исследования, проведение которых в рамках отдельного муниципального образования собственными силами осуществить сложно. Поэтому требуется объединение ресурсов (в том числе интеллектуальных) смежных муниципальных образований.

Решение проблем эффективной организации муниципального управления и внедрения современных методов и научной технологии принятия решений возможно также через использование адаптированной консультационной системы консалтинга.¹⁵

Обобщение и внедрение современного инновационного опыта, реализованного в региональных и местных программах, позволит создать механизм повышения эффективности работы муниципальных органов, развитию инновационного потенциала администрации, совершенствованию системы реализации целевых программ, укреплению доверия между населением и местной властью, что, в конечном итоге, поможет в решении социальных проблем городов федерального значения.

Таким образом, муниципальное управление должно обобщить в себе «целенаправленное упорядочивающее воздействие органов местного самоуправления на муниципальное образование с целью повышения уровня и качества жизни населения»¹⁶ и научные методы управления, опыт менеджмента и маркетинга, стратегического планирования и управления.

Подводя итог проведённому в настоящей статье исследованию, необходимо подчеркнуть следующее.

1. Местное самоуправление представляется одной из наиболее удачных форм взаимодействия гражданского общества и государства. Его создание и функционирование предусмотрено целым комплексом международных и внутригосударственных (федеральных, региональных и местных) правовых актов.

2. Одним из направлений деятельности органов местного самоуправления является межмуниципальное сотрудничество. Оно представляет собой форму взаимодействия органов местного самоуправления смежных территорий, способствующую выражению и защите общих интересов муниципальных образований, эффективному решению задач местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечению взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ. Организационным и правовым выражением кооперационных связей (межтерриториального, межрегионального и международного характера) сопутствующих межмуниципальному сотрудничеству, являются договорные и ассоциативные формы.

3. Межмуниципальное сотрудничество городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга имеет ряд существенных особенностей, непосредственно связанных с объективными характеристиками этих городов (их населённостью, связанностью с соседними территориями в агломерацию, отсутствием в течение длительного времени полноценных рынков земли и недвижимости, правовым статусом; сосредоточенностью на их территории значительного числа материальных и человеческих ресурсов):

- разнонаправленность интересов муниципальных образований, непосредственно входящих в территорию Москвы и Санкт-Петербурга и районов, связанных с ними (имеющих общую инфраструктуру, систему сферы услуг и т.д.);

- традиционная подотчётность органов местного самоуправления в городах федерального значения государственным органам субъекта РФ и связанность органов местного самоуправления между собой главным образом за счёт координационной деятельности самого субъекта РФ;

- централизация системы местного самоуправления;

- структура органов власти построена таким образом, что органы государственной власти субъекта и органы местного самоуправления размещаются на одной территории;

- невысокий профессиональный уровень муниципальных служащих на фоне построения сложных многоступенчатых социально-экономических отношений;

- довольно высокий уровень международного межмуниципального сотрудничества.

4. Важнейшими направлениями деятельности органов различных уровней (федеральных, региональных и местных) в данной сфере должны стать:

- доработка и создание необходимого комплекса правовых актов: внесение в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» базовых категорий (понятие межмуниципального сотрудничества, его цели, принципы осуществления), особенностей межмуниципального сотрудничества внутри различных субъектов РФ, выработка общей стратегии развития координационных действий органов государственной власти различного уровня и органов местного самоуправления; приведение в соответствие с федеральным законодательством законодательства городов федерального значения, принятие законов городов Москвы и Санкт Петербурга, регулирующих деятельности советов муниципальных образований данных субъектов РФ;

- расширение правотворческой деятельности органов местного самоуправления по вопросам местного значения;

- формирование механизма федерального контроля над действиями региональных органов государственной власти по финансовому обеспечению местного самоуправления;

- усиление информационного сопровождения осуществления реформы местного самоуправления через средства массовой информации, разъяснительной работы с органами местного самоуправления и населением;

- организация системы подготовки и переподготовки кадров органов местного самоуправления путём первичного финансирования из федерального бюджета;

- создание собственных инструментов для информационно-аналитического и научно-методического обеспечения деятельности руководителей, специалистов органов местного самоуправления и их объединений;

- децентрализация системы местного самоуправления по направлениям: развитие бизнеса в сфере муниципальных услуг, развитие третьего сектора с передачей им отдельных муниципальных функций, развитие общественного самоуправлении, путём создания чёткой организации взаимодействия населения и органов местного самоуправления;

- разделение и управление территорией городов федерального значения по традиционно-территориальному принципу в сочетании с многозвенной системой управления, т.е. организация внутри органов местного самоуправление отделов, курирующих конкретный район; создание специальных округов по примеру мегаполисов США;

- образование совета агломерации, который стал бы механизмом, позволяющим городам федерального значения осуществлять взаимодействие с муниципалитетами на территории близлежащих областей, входящих (тяготеющих) в соответствующую городскую агломерацию; учитывая разнонаправленность интересов субъектов, входящих в городскую агломерацию, данный орган позволил бы решать возникающие трудности с помощью компромисса;

- формирование системы межмуниципальных соглашений, направленных на реализацию комплексных и конкретных программ, привлечение инвестиций, выработка на их основе единой позиции для решения проблем жизнеобеспечения населения смежных территорий; привлечение иностранного опыта в этой сфере для целей расширения практики заключения межмуниципальных соглашений;

- системное привлечение инвестиций в социальные сферы городов федерального значения и экономически связанных с ними территорий;

- формирование и реализация межмуниципальной стратегии развития, направленной на обеспечение устойчивого и поступательного развития социальной и экономической сферы городской агломерации. Обобщение и внедрение в региональных и местных программах современного инновационного опыта.

5. Учитывая объективно имеющееся взаимодействие между Москвой и Московской областью, Санкт-Петербургом и Ленинградской областью, прогнозируемое динамичное развитие интегративных связей между ними, целесообразным представляется их последовательное объединение.

1. В Твери подписано соглашение о межмуниципзльном сотрудничестве // REGNUM (информационное агентство), http://www.regnum.ru/news/399990 html, 2.02.2005

2. Стародубровская И., Славгородская М., Жаворонков С. (Научный консультант: Катаев Д.) Организация местного самоуправления в городах федерального значения. М.: ИЭПП, 2004. С. 58.

3. Соглашение о межмуниципальном сотрудничестве в вопросах организации библиотечного обслуживания населения района // Портал library.ru, http://www.library.ru/1/kb/books/ regional_policy/stavropoW.php.

4. Крылов А.В. Публично-властный статус Москвы в системе городов Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юриц. наук. M., 2006. С 15.

5. Kitchen Н. Municipal Revenue and Expenditure Issues in Canada // Canadian tax papers. 2002. № 107. P. 317.

6. Квебек - самая большая провинция Канады.

7. Стародубровская И., Славгородская М., Жаворонков С. Организация местного самоуправления в городах федерального значения. М.: ИЭПП, 2004. С. 58-59.

8. Ветров Г.Ю., Ланцев Д.М. Проблемы и перспективы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России // Аналитический вестник СФ ФС РФ. 2007. №2(319). С. 30-32.

9. Доклад Президента KMO РФ Э. Шереметьевой // Информационный портал Угличского муниципального района, http://www.uglich.ru/publics/ref_mestn/2005/9/20/publics22/, 20 сентября 2005 г.

10. Там же.

11. Васильев А.А. Децентрализация муниципального управления // Территориальное управление: государственное, региональное, муниципальное и территориальное общественное самоуправление, www.vasilievaa.narod.ru/mu/stat_rab/stat/vasil/Decentre.htm.

12. Кодекс лучшей практики в сфере муниципального управления / Под ред. Г.Ю. Ветрова, Ю.С Зайцевой. M.: Фонд «Институт экономики города», 2004. С. 11.

13. Исупова С, Путинцева И. Возможности и целесообразность организации межмуниципального сотрудничества в сфере предоставления муниципальных услуг // НП «OST-EURO – МУНИЦИПАЛ», http://www.ost-euro.ru.

14. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М : Юристъ, 2006. С. 347.

15. Васильев А.А. Консультационная деятельность в муниципальном управлении // Территориальное управление: государственное, региональное, муниципальное и территориальное общественное самоуправление, www.vasilievaa.narod.ru/ mu/stat_rab/stat/ vasil/ConsaltMU.htm.

16. Васильев А.А. Теория муниципального управления // Социальные процессы и социальная политика. М., 2000. Вып. 6. Ч. 2. С. 50.

МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО: СТРАТЕГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ*

А.Г. Гричук, директор Центра современных технологий государственного и муниципального управления Уральской академии государственной службы, кандидат экономических наук

Б.А. Саломатин, глава Нижневартовского района

Стратегия Нижневартовского района определяет долгосрочную политику деятельности органов местного самоуправления района в экономической, социальной и иных сферах жизни, согласованную с интересами местного сообщества муниципального образования и входящими в состав района поселениями, стратегическими интересами Ханты-Мансийского автономного округа Югры.

Главное для района в краткосрочной и в длительной перспективе – это организовать управление территорией как ресурсной базой хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения, обеспечить необходимую для устойчивого развития самодостаточность поселений, создать условия для экономического и социального благополучия домашних хозяйств.

Мы не ставим задачу в одной публикации раскрыть все составляющие стратегии Нижневартовского района во всем многообразии и многоаспектности стратегического планирования, мы хотели бы выделить только то, что касается вопросов межмуниципального сотрудничества в перспективе межмуниципальной интеграции. На наш взгляд, это то, что является новым вектором развития, возможно, даже формирования «новой экономики» муниципальных образований, позволяющей минимизировать в заданном периоде времени зависимость от монополизированной хозяйственной деятельности, сложившейся в советское время, не только района, но и всех муниципальных образований, расположенных в границах района. Мы не исключаем нефтяной отрасли из стратегических подходов органов государственной власти Российской Федерации и Ханты-Мансийского автономного округа – Югры – это экономическая основа современной России, мы ведем речь о формировании новой муниципальной экономики, которая позволит сформировать новое понимание муниципального управления в соответствии с тем, что предопределяет статья 8 федерального закона 131–ФЗ.

Район, в отличие от городских округов, располагает природными ресурсами, что делает его более привлекательным для инвестиций

Почему возникает вопрос организации межмуниципального сотрудничества. Ответы на него скрыты в сущности муниципального образования муниципальный район.

Во-первых, на территории района расположено пять городских округов: г. Нижневартовск, г. Лангепас, г. Мегион, г. Покачи и г. Радужный, которые располагают высококвалифицированными специалистами, в том числе рабочих профессий; на их территории расположены предприятия инфраструктурного комплекса, высоко технологически оснащенные, их потенциал, как в прочем и района, в полном объеме не используется. Причин тому много – об этом разговор впереди.

Во-вторых, район, в отличие от городских округов, располагает лесными, водными ресурсами, полезными ископаемыми, землями сельскохозяйственного назначения, иными природными ресурсами, что делает его привлекательным для инвестиций, создания предприятий различных форм собственности, в том числе и межмуниципальных по производству товаров, связанных с переработкой и использованием ресурсов района. Следовательно, это является основанием для открытия новых видов деятельности, формирования локальных рынков, создания новых рабочих мест, в том числе решения вопросов местного значения межмуниципального характера, возможности пополнения доходной части бюджета района, городских округов, расположенных в границах муниципального образования.

В-третьих, существующий малый и средний бизнес, как правило, ориентирован на решение вопросов местного значения, что, с одной стороны, привлекательно и не вызывает каких-либо вопросов, кроме совершенствования, развития и т.п. Однако все, что зарабатывает малый бизнес, строится на доходах тех, кто работает в реальном секторе экономики (нефтяной и газодобывающей отрасли, либо нечто подобное). Практически все, что зарабатывает человек, тратится «в вопросах местного значения»: торговля, общественное питание, услуги транспорта, образование, здравоохранение, тепло, водо, электроснабжение и т.д., что обеспечивает комфортность и безопасность проживания, восстановление рабочей силы, «воспроизводство человека» и т.п. По большому счету это не является существенным источником пополнения бюджета.

Есть немало вопросов местного значения, которые имеют межмуниципальный характер и могли бы решаться в рамках межмуниципального сотрудничества, возможно, межмуниципальной интеграции и даже межмуниципальной специализации муниципальных образований. В частности, к таковым мы относим: производство сельскохозяйственной продукции, рыбы, переработку дикоросов, пошив специальной и форменной одежды (медицинского работника, воспитателя дошкольного образовательного учреждения, работников жилищно-коммунального хозяйства и т.п.), организацию межмуниципальных перевозок с учетом интересов городских округов, расположенных в границах района, выращивание саженцев, рассады, так необходимые для организации благоустройства поселенческих и городских территорий, организацию оптовой и мелкооптовой торговли, организацию переработки бытовых отходов, формирования рекреационных зон и т.д. Список может быть продолжен и не является исчерпывающим. Данный список будет продиктован интересами развития территорий, формирования новых рабочих мест (так необходимых в условиях кризиса), интересами формирования рынка местных товаров, что минимизирует зависимость от поставщиков продукции «извне», меняет соотношение товаров местного производства и завозимых «извне» в пользу первых, и главное производство местных продуктов питания, продукции, традиционной для народов севера. По сути, это есть основа формирования «новой экономики», источник пополнения бюджета «извне». есть немало вопросов местного значения, которые имеют межмуниципальный характер и могли бы решаться в рамках межмуниципального сотрудничества.

В-четвертых, немаловажным фактором, регулирующим межмуниципальное сотрудничество, является единая межмуниципальная нормативная правовая база, которая нацелена сформировать общепризнанные правила решения вопросов местного значения в рамках межмуниципального сотрудничества, к числу таковых мы относим:

правила использования муниципальной собственности, муниципальных ресурсов: человеческих, земельных, водных ресурсов, лесных и сельскохозяйственных угодий района;

правила предоставления услуг организациями, осуществляющими решение вопросов местного значения в рамках межмуниципального сотрудничества;

правила пользования услугами, предоставляемыми организациями различных форм собственности в рамках решения вопросов местного значения; соглашения по формированию межмуниципальных, локальных рынков продукции, выпускаемой предприятиями малого и среднего бизнеса, иными в рамках решения вопросов местного значения;

соглашения по формированию межмуниципального заказа в соответствии с действующим законодательством;

соглашения по использованию бюджетных средств для решения вопросов местного значения в рамках межмуниципального сотрудничества. Цель – объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения, например, посредством образования межмуниципальных предприятий в лице хозяйственных обществ, иных межмуниципальных организаций в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, участников соглашения.

Совокупность таковых правил формирует единые условия для развития бизнеса, формирует стабильность муниципальной правовой базы и т.п.

Межмуниципальное сотрудничество Нижневартовского района и городских округов, расположенных в границах муниципального образования, осуществляется с целью обеспечения роста реального сектора экономики и одновременного развития муниципального сектора экономики, создания межмуниципальных хозяйственных обществ, продовольственной интеграции, формиро-вания интегрированного межмуниципального заказа, создания интегральной межмуниципальной инфраструктуры решения вопросов социальной сферы и иных вопросов местного значения, минимизации экономической зависимости от общих экономических и социальных угроз, формирования эффективного политического климата, обеспечивающего легитимность публичной власти и гарантирующего формирование рациональной системы ценностей.

Стратегическая цель межмуниципального сотрудничества – содействие формированию муниципальной экономики, малого и среднего бизнеса, эффективно функционирующих домашних хозяйств муниципальных образований, создание условий для их дальнейшего социально-экономического развития.

Основные направления сотрудничества:

1) создание институциональных условий, стимулирующих деятельность населения к росту доходов домашних хозяйств, каждого из входящих в интеграцию муниципальных образований, посредством формирования механизмов эффективного управления собственностью, содействия развитию межмуниципальных рыночных обменов, интегрированных в локальные и региональные рынки производителей потребительских товаров, сельскохозяйственной и иной продукции, повышение социальной и экономической защищенности населения, предпринимателя;

2) обеспечение устойчивого и стабильного развития территорий в условиях изменений внешних экономических и политических факторов, повышение конкурентоспособности производителей сельскохозяйственной продукции путем организации прямого диалога о сотрудничестве: органы местного самоуправления предприниматели Нижневартовского района, городских округов, расположенных в границах района;

3) создание условий, гарантирующих равный доступ сельскохозяйственных производителей на продовольственный рынок городских округов, в том числе путем организации мини-рынков, предоставления торговых площадей для развития фирменной, оптовой и розничной торговли, привлечения к сотрудничеству действующие торговые сети;

4) разработка и определение основных направлений межмуниципального сотрудничества в области образования, здравоохранения, культуры, муници-пальной экономики, производства и других сферах жизнедеятельности муниципальных образований, создающих условия для комфортного и безопасного проживания населения в муниципальных образования;

5) развитие транспортной инфраструктуры и дорожной деятельности;

6) создание мест отдыха и рекреации, развитие туризма, прежде всего туризма и отдыха выходного дня, в том числе расширение использования для указанных целей водных ресурсов;

7) утилизация и переработка промышленных и бытовых отходов, гарантирующих экологическую стабильность, доходность хозяйственной деятельности.

8) инициирование разработки локальных Программ по обеспечению стабильного продвижения межмуниципального партнерства, выявлению и развитию потенциальных точек роста территорий с целью наиболее эффективного удовлетворения потребностей в реализации стратегических планов развития каждой территории-партнера, защите природной среды и росту экономической ценности ресурсов муниципальных образований;

9) формирование среды новых инвестиционных возможностей и программ размещения производительных сил на территории региона;

10) интеграция процессов подготовки, переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих, специалистов бюджетной и иных сфер, создания условий для привлечения, закрепления высокопрофессиональных специалистов, работающих в органах местного самоуправления, бюджетных и иных организациях малого и среднего бизнеса;

11) формирование интереса органов государственной власти округа к участию в развитии Нижневартовского региона посредством поддержания межмуниципального сотрудничества в реализации национальных проектов, окружных программ, межмуниципальных и муниципальных проектов, полномочий органов государственной власти округа, долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры Нижневартовского региона, долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов межмуниципальных проектов и программ, интеграция в социально-экономическую политику округа;

12) унификация правовой базы и политики.

Взаимодействие органов местного самоуправления Нижневартовского района и городских округов, расположенных в границах муниципального образования, предполагает переход на качественно новую форму сотрудничества, предоставленную федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ в области межмуниципальной интеграции для совместного решения вопросов местного значения.

Механизмы реализации Стратегии

Экономическое развитие Нижневартовского региона – деятельность, затрагивающая различные сферы экономической и общественной жизни. Реализация Стратегии будет основываться в первую очередь на включении внутренних ресурсов повышения эффективности социально-экономического развития Нижневартовского региона.

Система мер по реализации Стратегии включает организационные, правовые и финансовые механизмы.

К организационным механизмам, обеспечивающим реализацию Стратегии, можно отнести следующие мероприятия:

внедрение системы индикативного управления;

утверждение кодификатора функций государственного управления, нацеленных на реализацию положений межмуниципального сотрудничества;

на межмуниципальном уровне – системы индикаторов для оценки эффективности решения вопросов межмуниципального сотрудничества;

на уровне муниципальных образований – определение системы индикаторов для оценки эффективности исполнения достигнутых соглашений, общеобязательных правил решения вопросов межмуниципального сотрудничества, пополнения доходной части бюджетов муниципальных образований, занятости населения и т.п.

совершенствование организационной структуры администраций муниципальных образований для решения вопросов межмуниципального сотрудничества;

внедрение новых механизмов административного регулирования и управления, реализация мер по снижению административных барьеров при решении вопросов межмуниципального сотрудничества;

формирование кластерной политики, обеспечивающей создание конкурентоспособных кластеров в реальном секторе экономики региона (прежде всего в АПК, туристско-рекреационной сфере), обеспечивающей формирование условий для продвижения инновационных технологий в традиционные отрасли и появления новых предприятий за счет поддержки инициатив органов местного самоуправления, направленных на достижение результативной кооперации организаций-поставщиков оборудования, сырья, комплектующих, специализированных производственных и сервисных услуг, научно-исследовательских и образовательных организаций;

расширение и развитие форм сотрудничества всех муниципальных образований, расположенных в границах района;

совершенствование инфраструктуры государственной поддержки малого и среднего предпринимательства, а именно – создание малых предприятий, межмуниципальных предприятий в новых видах экономической деятельности: местное производство конкурентоспособных строительных материалов (кирпич, стеновые блоки, теплоизоляционные материалы, цемент, сухие строительные смеси), лесопереработка, оказание широкого спектра услуг по строительству: деревянное домостроение, строительство быстровозводимых жилых домов; художественно-оформительские и дизайнерские работы (арт, веб-дизайн, заготовка шкур и шерсти домашних животных, пошив национальной одежды, обуви); развитие животноводческих ферм и птицефабрик, предоставление услуг физкультурно-оздоровительной деятельности (фитнесс, аэробика, спортивные секции, группы здоровья), услуг по обучению и репетиторству, ремонту одежды, бытовой техники, химчистки, пунктов быстрого питания, мини-переработки мяса и рыбы и т.д.;

установление доверия между бизнесом и органами государственной власти, органами местного самоуправления за счет развития частно-государственного и частно-муниципального партнерства, развитие механизмов частно-государственного партнерства на региональном и местном уровнях, в том числе при реализации инфраструктурных проектов, при создании и развитии особых экономических зон, особенно в нефтегазоперерабатывающих сферах;

внедрение в нерыночные сектора хозяйства механизмов рыночного ценообразования и конкуренции, переход от субсидирования предприятий к адресной социальной поддержке потребителей социально значимой продукции и услуг (в первую очередь это касается жилищно-коммунального хозяйства);

обеспечение эффективного функционирования систем информационного и аналитического сопровождения деятельности органов государственного и муниципального управления и систем мониторинга реализации региональных и муниципальных программ.

С чего начать? На наш взгляд, первым шагом должно быть подписание договора о намерении сотрудничества, где отразить цели, задачи, направления сотрудничества, условия и т.п. Следующим шагом нам видится подготовка соответствующих соглашений и перечня нормативных правовых актов, которые должны быть приняты, процедуры их разработки, согласования и принятия. Далее создание межмуниципальных предприятий, предприятий иных форм собственности для решения вопросов межмуниципального сотрудничества, создание условий на территории каждого муниципального образования, способствующих развитию «новой экономики» которая должна стать фактором, обеспечивающим поступательное движение в направлении минимизации экономической зависимости от традиционно сложившихся отраслей, не ущемляя их интересов.

Таким образом, подходы, которые мы обозначили в самом общем виде, могут содействовать не только развитию муниципальных образований Нижневартовского региона, но и, как видится нам, способствовать преодолению кризиса, отдельные аспекты которых видны из логики и характера наших рассуждений.

МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО: ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*

Д.А. Попов

Ратификация Российской Федерацией в 1998 г. Европейской хартии местного самоуправления (далее - ЕХМС) послужила дополнительным импульсом для развития отечественного местного самоуправления. В соответствии со ст. 10 ЕХМС органы местного самоуправления имеют право сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес. Согласно требованиям ЕХМС право органов местного самоуправления вступать в ассоциацию для защиты и достижения общих интересов должно быть признано в каждом государстве.

В Российской Федерации вопросы межмуниципального сотрудничества не регламентируются Основным Законом государства, но согласно ст. 30 Конституции каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов.

Восполняя пробелы конституционного регулирования, вопросы межмуниципального сотрудничества достаточно подробно регламентируются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Закон 2003 г.). Учитывая, что муниципальные образования являются субъектами публичного и частного права, для выражения, защиты и достижения их общих интересов требуется создать необходимые правовые условия для организации межмуниципального сотрудничества в сфере как частного, так и публичного права Законодательство Российской Федерации, регламентирующее вопросы организации межмуниципального сотрудничества в области гражданского права, достаточно емко. Согласно ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени муниципальных образований участвовать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, а также приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности вправе: 1) органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов; 2) юридические лица и граждане в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по их специальному поручению.

Закон 2003 г. более детально регулирует вопрос взаимодействия муниципальных образований в экономической сфере: на основании ст. 8 межмуниципальные объединения могут образовываться в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов; руководствуясь ст. 68 и 69, представительные органы муниципальных образований вправе принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ и создании некоммерческих организаций и т.д. Но, как показывают результат комплексного анализа действующего законодательства Российской Федерации и примеры правоприменительной практики, организация межмуниципального сотрудничества в экономической сфере все еще характеризуется возникновением негативных явлений.

Компетенция муниципальных образований в гражданском праве имеет четко обозначенные границы и в силу ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации фактически является "производной" от компетенции органов местного самоуправления. В свою очередь, установленные действующим законодательством пределы компетенции органов местного самоуправления в области частного права не позволяют в должной мере организовать эффективное межмуниципальное сотрудничество.

Во-первых, на основании результатов сравнительно-сопоставительного анализа Закона 2003 г. и Федерального закона от 27 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> (далее - Закон 1995 г.) установлено, что из компетенции органов местного самоуправления исключен вопрос местного значения: "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования". В связи с этим социально-экономическое развитие территорий и привлечение в муниципальные образования инвестиций теперь де-юре не могут решаться муниципалитетами в рамках взаимовыгодного сотрудничества. Данный тезис подтверждается наличием в п. 29 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <3> положения о том, что "организация и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов" относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, по смыслу ст. 8 и 68 Закона 2003 г. представительные органы муниципальных образований вправе: 1) принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ только для совместного решения вопросов местного значения; 2) учреждать межмуниципальные хозяйственные общества исключительно в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

Закон 2003 г. не уполномочивает муниципальные образования создавать межмуниципальные хозяйственные общества, уставная деятельность которых не сопряжена с решением вопросов местного значения. Однако эти хозяйственные общества также могли бы успешно функционировать, отчислять часть прибыли в муниципальные бюджеты и даже приобретать ликвидное имущество в муниципальную собственность в установленном законом порядке.

Установление запрета на участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в создании акционерных обществ, если иное не установлено законом <4>, было вполне обоснованно в середине 90-х: государство стремилось создать максимально благоприятные условия для развития рыночной экономики и потому исключило даже гипотетическую возможность оказывать на нее какое-либо влияние со стороны органов власти. Однако с тех пор ситуация несколько изменилась...

Муниципальные образования по сравнению с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации не обладают объемом властных полномочий, достаточным для влияния на деятельность хозяйствующих субъектов. Властные полномочия, включая применение принудительной силы государства, сегодня могут быть применены только органами государственной власти.

Кроме того, исходя из смыслового содержания п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, муниципальные образования могут не только участвовать в гражданско-правовых отношениях "через" органы местного самоуправления, но также и по специальному поручению привлекать к межмуниципальному сотрудничеству юридических лиц.

Местное самоуправление имеет двоякую природу происхождения и сочетает в себе публично-властные и общественно-хозяйственные начала. Предоставление муниципальным образованиям права совместно участвовать в создании открытого акционерного общества позволит проводить открытую подписку на совместно выпускаемые акции или предлагать их для приобретения неограниченному кругу лиц, что способствует привлечению капитала извне.

Как показывает зарубежный опыт, такое участие общин в хозяйственном обороте допускается. Причем общинам в этом случае предоставляются дополнительные правовые гарантии: "...федеральное законодательство гарантирует общине определенный объем прав в случае, если доля ее участия в имуществе общества является наибольшей либо ей принадлежит не менее одной четверти, при условии, что совокупная доля всех участвующих в обществе территориальных корпораций составляет большинство" <5>.

В-третьих, муниципальные образования согласно ст. 50 Закона 2003 г. могут обладать имуществом, предназначенным для решения вопросов местного значения. Это ограничение препятствует эффективному межмуниципальному сотрудничеству и не в полной мере согласуется со ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации. По смыслу данных положений, наоборот, законом должны определяться виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Совместная деятельность муниципальных образований осложняется не только достаточно "узкими" границами компетенции последних в области гражданско-правовых отношений, но и характеризуется иным негативным явлением - отсутствием запрета на отчуждаемость муниципального имущества, приобретенного в процессе осуществления муниципальными образованиями хозяйственной деятельности. Не секрет, что в условиях административной реформы и перераспределения публичных полномочий между уровнями власти ликвидное муниципальное имущество может изменить своего правообладателя на вполне законных основаниях. Учитывая отсутствие правовых гарантий сохранности муниципального имущества, муниципалитеты не имеют стимула участвовать в социально-экономическом развитии соответствующих территорий. Показателен пример Испании, где согласно ст. 132.1 Конституции закон регулирует правовой режим публичного и коммунального имущества исходя из принципов его неотчуждаемости, неприменимости срока давности, невозможности обращения на него взыскания, а также охраны его от использования не по назначению.

Вопросы взаимодействия муниципальных образований в области публичного права Законом 2003 г. не регламентируются. В науке конституционного и муниципального права вопрос исполнения межмуниципальными объединениями полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий является небезынтересным.

В соответствии со ст. 4 ЕХМС осуществление публичных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам, а предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть полными и исключительными. В Российской Федерации данные требования ЕХМС соблюдаются не в полной мере, что негативно влияет на эффективность реализации конституционных прав и свобод граждан.

Соблюдение конституционных прав и свобод граждан обеспечивается путем их защиты, в том числе путем проведения государственного контроля и в необходимых случаях с использованием принудительной силы государства. Однако в силу ст. 45 и 72 Конституции исполнение контрольно-надзорных полномочий на территории Российской Федерации возлагается исключительно на органы государственной власти, но далеко не в каждом муниципальном образовании располагаются их территориальные управления и отделы.

По причине значительной удаленности органов государственной власти от мест совершения нарушений на территории большинства регионов России контрольно-надзорные органы не в состоянии эффективно и оперативно предупреждать, пресекать и принимать меры по восстановлению нарушенных конституционных прав и свобод граждан. Кроме того, несвоевременное реагирование на сигналы граждан о нарушении их конституционных прав осложняет процедуру доказывания. В связи с этим снижается эффективность деятельности территориальных управлений Федеральной антимонопольной службы по предупреждению, выявлению и пресечению действий лиц, направленных на монополизацию и недобросовестную конкуренцию; Федеральной службы по труду и занятости - в части обеспечения реализации права граждан на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены; Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития - в части реализации конституционного права на охрану здоровья; Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - права на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии и т.д. <6>.

Вместе с тем размещение в каждом поселении, городском округе или муниципальном районе представительств органов государственной власти не может быть признано рациональным решением.

Во-первых, размещение отделов органов исполнительной власти в каждом муниципальном образовании потребует значительно увеличить их штатную численность, увеличатся бюджетные расходы на содержание аппарата и, следовательно, возрастет дополнительная налоговая нагрузка на население. Вместе с тем муниципальная реформа также влечет рост числа муниципалитетов и соответственно количества муниципальных служащих. Таким образом, предложенный вариант повышения эффективности реализации конституционных прав и свобод граждан не сочетается с принципом экономии.

Во-вторых, кроме существующего "разрыва" между федеральными органами власти и населением муниципальных образований существует еще один недостаток в части защиты конституционных прав и свобод последних. Каждый федеральный орган исполнительной власти осуществляет функции в рамках специфично узкой и строго установленной законом компетенции. Поэтому действия любого федерального органа на территории муниципалитета будут направлены на защиту небольшой части конституционных прав и свобод граждан. Вместе с тем вопросы, часто возникающие у населения, требуют комплексного подхода, согласованных и последовательных действий органов публичной власти всех уровней. В связи с этим передача межмуниципальным объединениям отдельных контрольно-надзорных полномочий позволит обеспечить эффективную реализацию конституционных прав и свобод граждан на всей территории государства с учетом требований экономии, предписанных ЕХМС.

Как показывает опыт европейских государств, где активно развиваются принципы федерализма, межмуниципальные объединения являются субъектами публичного права, участвуют в решении публичных задач, имеют "свои" налоги и бюджет. В этих странах применяется четырехуровневая система публичного управления и фактически межмуниципальные союзы и объединения являются "дополнительным" уровнем власти, который позволяет охарактеризовать систему управления государством как максимально гибкую.

Согласно ст. 28 Конституции Германии союзы общин пользуются правом самоуправления в рамках своих полномочий и в соответствии с законом. Гарантия самоуправления включает основы собственной финансовой ответственности; к этим основам относятся налоговые поступления, обеспечивающие экономическую достаточность общин, и установление ставок налогов. В соответствии со ст. 106 Конституции поступления от местных налогов на предметы потребления и роскоши причитаются общинам или в соответствии с законодательством земель союзам общин.

Руководствуясь ст. 116a Конституции Австрии, общины для выполнения отдельных задач в сфере собственной компетенции могут объединяться на основании соглашений в союзы общин (заключение такого соглашения требует разрешения надзорного органа). Согласно ст. 120 Конституции Австрии объединение местных общин в территориальные общины, их устройство на основе самоуправления и установление других принципов организации общего государственного управления в землях являются предметом регулирования федерального конституционного законодательства; конкретизация этих законов осуществляется через законодательство земель. Определение компетенции в области служебного права и права, регулирующего замещение должностей служащих территориальных общин, является предметом федерального конституционного законодательства.

В Испании тоже используется четырехуровневая система управления "общины - провинции - автономные сообщества - государство" и согласно ст. 141 Конституции провинции являются местным образованием, объединяющим группу муниципалитетов и образующим единицу территориального управления для выполнения деятельности государства. Таким образом, в европейских государствах с меньшей по сравнению с Россией площадью для повышения эффективности публичного управления применяется четырехуровневая система управления. Апробация в Российской Федерации такой системы публичного управления выглядит вполне перспективной.

Законом 1995 г. и Законом 2003 г. установлен запрет на передачу полномочий органов местного самоуправления межмуниципальным объединениям. Однако исполнение межмуниципальными объединениями полномочий органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения также находит свое обоснование.

Реализация положений Закона 2003 г. повлекла значительное увеличение количества муниципальных образований, и соответственно происходит рост расходов на содержание аппарата муниципального управления. Хотя Закон 2003 г. предусматривает передачу органами местного самоуправления поселений части своих полномочий органам местного самоуправления муниципального района на основании заключаемых соглашений и за счет предоставляемых субвенций, данная форма взаимодействия не может применяться при сотрудничестве городских округов и муниципальных районов. Кроме того, передача полномочий между органами местного самоуправления ставит одного из них в относительно зависимое положение и дает почву для возникновения конфликта интересов. Поэтому передача полномочий "третьему лицу" (межмуниципальным объединениям) позволит обеспечить относительно бесконфликтное исполнение полномочий по вопросам местного значения, соблюдая принципы экономии и учитывая интересы всех субъектов взаимодействия.

В связи с этим представляется целесообразным разработать проект Федерального закона "О межмуниципальном сотрудничестве", подробно регламентирующий вопросы: 1) участия межмуниципальных объединений в хозяйственной деятельности; 2) создания и функционирования межмуниципальных объединений, к компетенции которых относится исполнение властных полномочий (в этом случае создание межмуниципального объединения согласовывается с законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации); 3) порядка наделения таких межмуниципальных объединений отдельными государственными полномочиями и (или) полномочиями органов местного самоуправления; 4) контроля за исполнением переданных полномочий со стороны государства.

В Закон 2003 г. предлагается внести следующие изменения:

1) ст. 14 - 16 дополнить вопросом местного значения: "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования";

2) ч. 5 ст. 50 читать в следующей редакции: "В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для комплексного развития муниципальных образований и организации эффективного межмуниципального сотрудничества в экономической сфере. Настоящим Федеральным законом устанавливается запрет на отчуждение муниципального имущества, приобретенного муниципальным образованием в процессе осуществления хозяйственной деятельности, в том числе путем организации межмуниципального сотрудничества";

3) ч. 1 ст. 68 читать в следующей редакции: "1. Представительные органы муниципальных образований в целях социально-экономического развития соответствующих территорий могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью".

Очевидно, что образование и функционирование межмуниципальных объединений должны происходить под четким контролем государства.

<1> См.: ст. 8, 66 - 69 Федерального закона 2003 года // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

<2> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

<3> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

<4> См.: Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.

<5> Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001. С. 168.

<6> См.: соответственно ст. 34, 37, 41, 42 Конституции РФ.

МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ГЕРМАНИИ*

Э. Маркварт, заместитель управляющего OST-EURO GmbH, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления, кандидат юридических наук,

С. Исупова, генеральный директор общества с ограниченной ответственностью «Ост-Евро-Консалт, ведущий консультант OST-EURO GmbH, кандидат юридических наук

В Германии накоплен многолетний опыт сотрудничества муниципальных образований. Об особенностях этой межмуниципальной кооперации, о ее формах и методах рассказывают руководители Европейского клуба экспертов местного самоуправления Эмиль Маркварт и Светлана Исупова.

Аргументы «за»

При этом можно говорить о двух направлениях такого сотрудничества:

1) взаимодействии в политическом аспекте для совместного отстаивания интересов муниципальных образований и ведения диалога с вышестоящими уровнями как местного

самоуправления (районы, правительственные округа в Баварии), так и государственной власти (федеральные земли и Федерация в целом);

2) кооперации для совместного решения вопросов местного значения в сферах управления и экономики.

Что касается первого направления, как правило, оно реализуется посредством активной деятельности объединений муниципальных образований. Речь идет об объединении различных типов муниципалитетов в союзы (ассоциации). Во всех федеральных землях существуют:

• союзы общин (сельских и городских поселений),

• союзы городов (имеются в виду городские округа),

• союзы районов.

На федеральном уровне имеются головные объединения всех названных союзов. Поскольку политическое взаимодействие союзов муниципальных образований Германии с представителями государственной власти осуществляется уже в течение продолжительного времени, все соответствующие процедуры детально регламентированы и являются весьма эффективными, хотя и требуют значительных усилий со стороны сотрудников союзов.

Применительно ко второму направлению межмуниципального сотрудничества речь идет о совместном решении вопросов управления, предоставления муниципальных услуг, развития экономики, поддержке предпринимательства и т.д. Зачастую такое сотрудничество именуют межмуниципальной (хозяйственной) кооперацией.

Важным стимулом к сотрудничеству является более эффективное решение вопросов местного значения. За счет сотрудничества в сфере управления достигается привлечение квалифицированного персонала, в результате высвобождаются новые финансовые и кадровые ресурсы, которые могут использоваться для организации управления, приближенного к жителям.

Преимущество межмуниципального сотрудничества заключается в том, что даже небольшие общины вследствие кооперации в состоянии предложить услуги и реализовать проекты, которые прежде были этим муниципалитетам не под силу.

Данная форма сотрудничества закрепляется соответствующими законами Федеральных земель о межмуниципальном сотрудничестве. В зависимости от величины муниципальных образований следует отметить различные наиболее типичные сферы сотрудничества.

Применительно к общинам с числом жителей до 10 тысяч кооперация, как правило, служит тому, чтобы поддержать и повысить качество выполнения задач на муниципальном уровне. Здесь сотрудничество затрагивает, главным образом, электронную обработку информации, сферы водоснабжения и водоотведения, развитие туризма и благоустройство.

Для средних общин и городов более актуальным является объединение с целью реализации таких проектов, как выделение промышленных зон для совместного освоения, разработка региональных концепций развития розничной торговли, кооперация в сферах развития транспорта, а также проведение согласований в вопросах жилищной политики и застройки. Районы часто вступают в хозяйственную кооперацию по вопросам энергоснабжения и управления твердыми бытовыми отходами.

Например, решение таких дорогостоящих задач, как строительство и обеспечение деятельности мусоросжигательных заводов, под силу только объединениям районов – с учетом жестких требований законодательства об охране окружающей среды.

Различные по величине муниципалитеты зачастую объединяют свои усилия для решения отдельных вопросов развития культуры, физкультуры и спорта, поддержки молодежи или пожилых людей и пенсионеров.

Формы сотрудничества

Для совместного решения задач муниципального управления наиболее часто выбирается такая форма межмуниципального сотрудничества, как создание совместных администраций. Совместные администрации представляют собой объединенный исполнительный орган, работающий в интересах всех объединившихся муниципальных образований. Обычно такую объединенную администрацию создают несколько небольших соседствующих муниципалитетов, либо объединяются более крупный город и расположенные рядом с ним небольшие поселения.

В большинстве федеральных земель Германии существуют специальные законы о межмуниципальном сотрудничестве, в том числе в хозяйственной сфере. При этом надо иметь в виду, что на уровне федеральных земель имеются Положения об общинах, в которых закреплено право общин на осуществление собственной хозяйственной деятельности путем создания или принятия (в управление) хозяйствующих субъектов только в том случае, когда соответствующие услуги не предоставляются или не могут быть предоставлены в будущем столь же эффективно предприятиями иных форм собственности.

Более того, некоторые Положения об общинах предусматривают обязательное проведение маркетинговых исследований при решении вопроса о целесообразности сохранения предоставления услуги за муниципалитетом: община должна запросить предложения от частных предпринимателей и представить их совету депутатов, который в этом случае оценивает, в состоянии ли частный бизнес предоставить конкретную услугу достаточно эффективно.

При организации межмуниципальной кооперации муниципалитеты Германии вправе выбирать организационно-правовые формы как публичного, так и частного права. Кроме того, существуют возможности сотрудничества и без создания каких бы то ни было организационных структур.

Неформальное согласование

Сотрудничество может заключаться в неформальном согласовании позиций или действий нескольких муниципалитетов. Сюда можно отнести проведение переговоров, обмен информацией или мнениями между муниципалитетами-участниками с целью согласования позиции и выработки единой политики при решении конкретных вопросов. Подобное согласование не несет правовых последствий.

Муниципальная рабочая группа

Нередко для решения ряда вопросов муниципальные образования создают так называемые муниципальные рабочие группы, которые представляют собой публично-правовую форму организации межмуниципального сотрудничества. В этих случаях создается объединение без прав юридического лица, в которое входят представители нескольких муниципалитетов. Основными задачами такого объединения являются консультирование и координация совместных действий муниципальных образований. В зависимости от специфики решаемых вопросов членами рабочей группы могут быть специалисты соответствующего профиля из числа депутатов, чиновников, представителей общественности и т.д.

Публично-правовое соглашение (целевое соглашение)

Публично-правовое соглашение представляет собой часто встречающуюся организационно-правовую форму межмуниципального сотрудничества в Германии. Основная сфера применения таких соглашений – эксплуатация публичных сооружений, например, в коммунальной сфере, а также применительно к объектам культуры, спорта. Наиболее типичны случаи заключения целевых соглашений при передаче исполнения полномочий по организации водоснабжения и/или водоотведения от одной общины другой. В этом случае на основе соглашения жители первой общины приобретают право на пользование услугами водоснабжения и/или водоотведения наряду с жителями второй общины.

Целевое соглашение

При заключении целевого соглашения не возникает новых субъектов права, происходит лишь передача определенных в договоре полномочий одному из участников. Целевое соглашение, как правило, прекращается тогда, когда обозначенная в договоре цель достигается. Можно четко урегулировать случаи, при которых отдельные участники вправе расторгнуть соглашение (или выйти из него).

Целевой союз

Целевые союзы создаются с тем, чтобы решить определенные задачи муниципального управления, которые выходят за рамки возможностей отдельных общин. Типичными примерами являются сферы водоотведения, водоснабжения, удаления отходов, а также развития въездного туризма, организации школьного обучения и др. Как договор, так и положение (устав) целевого союза должны утверждаться органами правового надзора за деятельностью муниципалитетов, а также быть опубликованы в официальных источниках. Обычно затраты на создание целевого союза распределяются между всеми объединившимися муниципальными образованиями пропорционально количеству населения. Очень часто в целевых союзах участвуют небольшой город и ряд примыкающих сельских общин. В этом случае задачи по решению вопроса местного значения (самый типичный пример – водоснабжение и водоотведение) обычно передаются городскому предприятию, предоставляющему соответствующие услуги.

Как правило, это так называемое городское предприятие коммунального хозяйства. На базе такого предприятия формируется целевой союз, куда входят объединившиеся муниципалитеты.

При этом городское предприятие может предоставлять населению города и иные услуги: теплоснабжение, электроснабжение, содержание спортивных сооружений и проч. Но в случае, когда муниципалитеты объединились для решения только одной задачи, целевой союз охватывает лишь деятельность соответствующего подразделения городского предприятия. В рамках своей компетенции собрание членов союза вправе принимать положения и распорядительные акты.

Целевой союз может также создавать предприятия частно-правовой формы, в частности, ООО. Союз обладает собственной компетенцией в финансовых и кадровых вопросах. Деятельность союза финансируется посредством взносов от муниципалитетов участников, а также сборов, платежей и отчислений, поступающих по мере реализации услуг. Конкретные вопросы порядка предоставления и объема услуг потребителям, а также порядка финансирования союза регламентируются в документах целевого союза и могут учитывать такие объективные показатели, как количество жителей муниципалитетов участников, величина их территории и проч.

В последнее время некоторые муниципальные образования в силу достаточно громоздкой организационной структуры целевого союза отказываются от этой формы сотрудничества, весьма типичной в прошлом, в пользу иных организационно-правовых форм. При этом нередко создаются общества с ограниченной ответственностью.

Учреждение публичного права

Межмуниципальное сотрудничество возможно также путем создания учреждений публичного права, такая возможность закреплена в законодательстве, например, земли Нижняя Саксония. Деятельность учреждения регламентируется его уставом. Органами управления учреждения являются правление и административный (попечительский) совет. Учреждение наделяется муниципалитетами-участниками соразмерным основным капиталом.

Частно-правовые организационные формы

Использование организационно-правовых форм частного права (например, коммерческое предприятие) ведет к более сильному обособлению предприятия от муниципалитета. Это может усложнить процесс управления предприятием со стороны общин.

Выбор частно-правовой организационной формы обычно происходит при наличии явных преимуществ по сравнению с публично-правовой формой. Так, в ряде случаев более эффективным и дешевым может стать предоставление услуг в силу отсутствия обязанности следовать многочисленным предписаниям, касающейся субъектов публичного права. Другие преимущества могут быть связаны с ограничением ответственности муниципалитета по долгам предприятия.

После того как в некоторых федеральных землях появилась возможность создавать учреждения публичного права, при помощи этих организационно-правовых форм было оптимизировано управление экономической деятельностью. Кроме того, следует учитывать также преимущества и недостатки различных организационно-правовых форм с точки зрения налогового права. На первый взгляд, для оформления сотрудничества нескольких муниципалитетов могут рассматриваться все организационно-правовые формы частного права. В этой связи, наряду с частно-правовыми соглашениями, следует назвать гражданско-правовое (простое) товарищество, общество с ограниченной ответственностью, акционерное общество, коммандитное товарищество (товарищество на вере).

На практике, однако, открытое торговое общество и коммандитное товарищество оказываются не пригодными для осуществления задач межмуниципального сотрудничества, а акционерное общество в силу некоторых публично-правовых ограничений используется для этих целей лишь в редких случаях. Межмуниципальное сотрудничество может реализовываться также на основе частно-правового соглашения. При этом участники остаются самостоятельными с точки зрения ответственности и надзора. Примерами подобного сотрудничества являются организация школьного транспорта и удаление отходов. Представители частного бизнеса также могут участвовать в межмуниципальных предприятиях; в этом случае речь идет о предприятиях смешанной формы собственности.

При этом необходимо учитывать, что муниципалитеты и частный бизнес преследуют различные цели. С тем чтобы обеспечить соблюдение интересов муниципалитетов-участников, в учредительном договоре следует предусмотреть закрепление за ними большинства голосов или преобладающей доли в уставном капитале (выше 50%).

Особую проблему в межмуниципальном сотрудничестве с точки зрения конкурентного права представляет допустимость объединения муниципалитетов для совместной закупки. Если, например, несколько муниципалитетов договорились о совместном приобретении необходимых товаров, возникает объединение потребностей.

На практике это обычно происходит путем создания ООО, которые собирают заказы участвующих муниципалитетов и проводят в соответствии с потребностями в конкретных товарах публичные конкурсы. Это допустимо в Германии только в том случае, если в результате не будет нанесен ущерб развитию конкуренции.

Сферы сотрудничества

По результатам проводившихся в Германии в последнее время опросов были выявлены следующие сферы, в которых межмуниципальная кооперация практикуется наиболее часто:

• региональный маркетинг,

• содействие развитию въездного туризма,

• водоснабжение и водоотведение,

• информационные технологии,

• образование (школьное, а также вечерние образовательные курсы – т.н. народный вечерний университет),

• территориальное планирование,

• содействие развитию экономики и занятости населения,

• противопожарная служба,

• управление твердыми бытовыми отходами (в первую очередь – утилизация мусора).

В прочих областях, таких, как издательская деятельность, содержание зданий, и некоторых других сферах, тенденция к объединению, напротив, невысока.

По мнению аналитиков, в перспективе основные формы межмуниципального сотрудничества будут выглядеть несколько иначе:

• организация совместных закупок,

• предоставление персональных услуг,

• противопожарная защита и организация службы спасения,

• информационные технологии,

• содействие развитию въездного туризма,

• региональный маркетинг,

• водоснабжение и водоотведение,

• территориальное планирование,

• развитие культуры.

В зависимости от тех или иных сфер муниципальные образования зачастую выбирают специфические организационно-правовые формы для межмуниципальной кооперации. Например, публично-правовые соглашения встречаются там, где одно муниципальное образование предоставляет услуги для другого муниципалитета, например, совместный контроль качества продуктов питания, проверка счетов и пр.

Целевой союз используется, когда могут быть созданы совместные учреждения для выполнения конкретных задач, особенно в сферах водоснабжения и/или водоотведения, информационных технологий, а также школьного образования. Обычной практикой является совместная эксплуатация сооружений, зданий и сетей в интересах населения всей объединившейся территории.

Практика показала целесообразность межмуниципальной кооперации для решения таких важных задач, относящихся к задачам жизнеобеспечения. В случае объединения муниципалитетов для решения задач водоснабжения/ водоотведения удается организовать более эффективную деятельность в соответствующей сфере, модернизировать производственные процессы, обновить сети, внедрить автоматизированные системы управления, применять новые, современные материалы.

Все это вместе, в конечном счете, приводит к повышению качества предоставляемых услуг при сохранении соразмерности цены. Применительно к организации школьного обучения обычно целевой союз обслуживает школьные округа, в которые входят муниципалитеты-участники. Обучение может проходить в школах, расположенных на территории одной общины, а школьники, проживающие на территории других муниципальных образований, доставляются в школы специальными школьными автобусами.

Нередко целевые союзы создаются для содействия развитию въездного туризма на территории района или даже региона, т. е. объединения нескольких районов. Такие целевые союзы координируют всю работу, направленную на формирование и продвижение комплексного туристического продукта, включая подготовку конкретных туристических предложений, формирование туристических программ, проведение маркетинга и организацию рекламы в надрегиональном масштабе.

Муниципальные рабочие группы часто создаются в области закупочной кооперации, а также в сфере культуры. Например, такие формы себя хорошо зарекомендовали в тех случаях, когда планируется проведение крупных культурных, спортивных, зрелищных мероприятий, театрализованных представлений, фестивалей и проч.

Частно-правовые институты доминируют в сферах содействия развитию экономики, занятости и въездного туризма, в региональном маркетинге, управлении отходами и санитарной очистке городов.

Шансы и риски сотрудничества

Широкая практика развития межмуниципальной хозяйственной кооперации в Германии однозначно свидетельствует о том, что такое сотрудничество позитивно оценивается муниципалитетами. Например, в Баварии, определяя цели межмуниципального сотрудничества, более чем 40% муниципальных образований констатируют улучшение экономической ситуации. Почти треть муниципалитетов пытается путем кооперации гарантировать выполнение более широкого спектра задач, чем это было им под силу «в одиночку».

Другие 18% муниципальных образований в качестве главной цели сотрудничества рассматривают улучшение сервиса и повышение количества услуг для граждан (например, в сферах культуры, организации вечерних образовательных курсов для взрослого населения и др.). Более 83% муниципальных образований Германии считают, что в будущем значение межмуниципального сотрудничества возрастет. 61% видят в сотрудничестве повышение своих шансов в конкурентной борьбе между территориями. Другие муниципалитеты рассматривают кооперацию как возможность улучшить состояние муниципальных бюджетов, повысить качество исполнения полномочий, использовать преимущества масштаба, а также удовлетворять возрастающие потребности населения.

Однако в процессе межмуниципального сотрудничества зачастую возникают спорные ситуации. Осложнить сотрудничество может, в первую очередь, различная степень готовности к совместной работе муниципалитетов-участников. Во многих случаях в кооперации с самого начала отсутствует структурное равновесие, поскольку муниципальные образования различаются с точки зрения финансового, кадрового и экономического потенциалов.

Для того чтобы кооперация приносила всем участникам преимущества, необходимо с самого начала продумать, каким образом можно будет эффективно противостоять возможным конфликтам. Так, малые общины видят опасность в доминирующем положении более крупных муниципалитетов. Поэтому степени влияния и участия в принятии решений должны быть ориентированы на реальный потенциал участников кооперации. Кроме того, в достаточной степени должны быть гарантированы и права моноритарных участников.

С тем чтобы избежать ущемления или полного игнорирования интересов небольших общин, целесообразно в правовых документах, регламентирующих межмуниципальное сотрудничество, предусмотреть такую систему голосования, при которой невозможно принятие решений исключительно одним муниципалитетом-участником, даже если количество его населения во многом превышает объединенное население других, небольших общин.

Помимо этого, следует заблаговременно обсудить и закрепить в правовых документах вопрос распределения расходов и управления. Правовые риски могут возникнуть вследствие действий самих участников кооперации в том случае, если они заключают нечеткие соглашения и договоры, в которых обязательства сторон прописаны неполно. Поэтому необходимо прорабатывать договоры и соглашения весьма тщательно.

СТОЛЕТНИЙ ОПЫТ КООПЕРАЦИИ В ДАНИИ*

Х. Пиндт

Самый малочисленный орган власти в Дании управляет поселением, в котором около 2500 жителей, а самый крупный – 250 000. Большинство местных органов власти Дании руководят территориями с населением от 5000 до 15 000 человек. В результате различий между муниципалитетами со временем установилась традиция межмуниципальной кооперации, цель которой заключается во взаимодействии нескольких местных органов власти для решения общей задачи. До сих пор кооперация между местными органами самоуправления носила, в основном, добровольный характер.

Правовая основа

Всегда считалось, что муниципалитеты могут сотрудничать при решении ряда задач местных органов самоуправления. До реформы местных органов самоуправления в 1970 году (когда число муниципалитетов уменьшилось с 1300 до 275) муниципалитеты, как правило, сотрудничали при создании начальных школ, учреждений для престарелых и т.п. В результате реформы 1970 года муниципалитеты укрупнились, и теперь межмуниципальная кооперация сделалась необходимой только для некоторых сфер деятельности, охватывающих большое число жителей или требующих специальных знаний при решении чрезвычайно специализированных задач. В качестве примеров можно назвать сбор отходов, проблему свалок, транспорт, энергопитание, проведение технических анализов по вопросам защиты окружающей среды и т. п. Одобрение кооперации нескольких местных органов власти вышестоящими органами требуется лишь в особых случаях. Они оговорены в законе о местных органах самоуправления: «Соглашения о кооперации между местными органами власти, в результате которых произойдет ослабление власти отдельных местных советов, принимающих участие в этом соглашении, требуют одобрения вышестоящих инстанций».

Типы местной межмуниципальной кооперации

Различают три разных типа организации межмуниципальной кооперации:

1. Кооперация ряда небольших муниципалитетов с одним крупным, в результате которой небольшие муниципалитеты выгодно покупают услуги, предоставляемые крупным муниципалитетом. Как составная часть такой кооперации заключается платежное соглашение.

Примерами подобной кооперации могут служить следующие соглашения:

• образование общей пожарной команды;

• образование общей службы школьной психологической помощи;

• образование центра неотложной помощи для женщин, подвергшихся насилию.

Для такого вида кооперации характерно создание органа для координации сотрудничества, в котором представлены участники от всех муниципалитетов.

Оплата за упомянутые услуги обсуждается между заинтересованными муниципалитетами и должна быть одобрена местным советом каждого из муниципалитетов. Такой тип кооперации обычно не подвергается надзору со стороны государства.

2. Другой вид кооперации заключается в создании общего руководства с участием всех муниципалитетов. Это руководство отвечает за бюджет. В некоторых случаях оно также обладает полномочиями по утверждению бюджета, тогда как в других случаях это делают местные советы участвующих в соглашении муниципалитетов.

Соглашения такого типа обычно должны одобряться наблюдательным комитетом.

Примерами подобных соглашений являются:

• создание устройств для контроля за пищевыми продуктами;

• реализация мер по созданию рабочих мест для молодежи;

• создание отстойников для сбора отходов нефтепродуктов и химических отходов;

• создание свалок;

• организация общественного транспорта.

3. Третий вид межмуниципальной кооперации – это компании.

В Дании существуют различные типы компаний: кооперативные общества, товарищества, компании с ограниченной ответственностью, частные компании.

К примерам межмуниципальной кооперации в виде компаний можно отнести следующие:

• образование отрядов спасателей и пожарных бригад;• компании по снабжению природным газом;

• установки центрального отопления и электростанции местных органов власти;

• межмуниципальные очистные сооружения;

• свалки для отходов;

• межмуниципальный аэропорт.

Кооперация в виде компании особенно предпочтительна в технических областях, в сфере различных коммунальных услуг (водоснабжение, электроснабжение, газоснабжение, центральное отопление).

Межмуниципальная кооперация в виде компаний обычно должна одобряться наблюдательным комитетом.

Объем межмуниципальной кооперации

Проведенные в 1989 году исследования показали, что в тот момент существовало более 150 соглашений межмуниципальной кооперации, и число участвовавших в них муниципалитетов варьировалось от 2 до 44. Однако для решения какой-то одной конкретной проблемы обычно кооперируются от 4 до 8 муниципалитетов.

Межмуниципальная кооперация в рамках страны

Кроме описанных выше местных соглашений о кооперации, в Дании существует несколько межмуниципальных организаций и компаний, деятельность которых заключается в помощи муниципалитетам в ряде различных областей.

Межмуниципальные деловые организации. Национальная ассоциация местных властей Дании.

Национальная ассоциация местных властей Дании представляет собой деловую организацию местных органов власти всей страны. Основная цель деятельности этой ассоциации заключается в отстаивании интересов местных органов власти по отношению к государству.

Членами ассоциации являются все муниципалитеты Дании, за исключением двух. Членство в ассоциации добровольное.

В соответствии с задачами ассоциации она обладает следующими функциями:

• помощь муниципалитетам в их работе;

• соблюдение совместных и общих интересов входящих в нее муниципалитетов;

• содействие межмуниципальной кооперации.

Соблюдение интересов

Национальная ассоциация местных властей Дании прилагает усилия по отстаиванию интересов муниципалитетов за счет своего влияния и кооперации с центральным правительством, государством, а также министерствами для повышения значимости мнения местных органов самоуправления в процессе принятия политических решений. Кроме того, Национальная ассоциация местных властей участвует в большом числе рабочих групп, состоящих из представителей центрального правительства и местных органов власти, которые занимаются подготовкой нового или изменением существующего законодательства, касающегося деятельности местных органов самоуправления. Национальная ассоциация также выступает в роли консультанта по проектам правил регулирования деятельности местных органов самоуправления, а также нередко выдвигает политические идеи по изменению существующего законодательства, чтобы сделать его более практичным и/или простым с точки зрения местных органов самоуправления. В целом, Национальная ассоциация делает попытку содействовать местному самоуправлению и максимально возможной децентрализации общественных задач, а также обеспечить хорошие и надежные условия финансирования для муниципалитетов.

Общую координацию экономической деятельности центрального правительства и местных органов власти осуществляет специальный контактный комитет органов самоуправления, в который входят представители межмуниципальных организаций и соответствующие министры сфер деятельности, являющихся наиболее важными для муниципалитетов.

Таким образом, можно осуществить прямой диалог между муниципалитетами и центральным правительством. Финансовая координация является чрезвычайно важной, так как расходы местных органов самоуправления составляют приблизительно одну треть валового национального продукта и более половины совокупных общественных расходов. Хотя сотрудничество государства и муниципалитетов в целом осуществляется плодотворно и рационально, основной конфликт между интересами централизованных и децентрализованных элементов общества, естественно, проявляется в том, что муниципалитеты и центральное правительство не всегда приходят к согласию.

Безусловно, отдельному муниципалитету помогает то обстоятельство, что точка зрения местного органа власти может быть представлена с политическим акцентом Национальной ассоциацией местных властей.

Организация работодателей

Национальная ассоциация местных властей представляет собой организацию работодателей для муниципалитетов. Это означает, что все входящие в нее муниципалитеты уполномочили Национальную ассоциацию заключать обязательные соглашения с организациями сотрудников относительно условий оплаты и труда для служащих местных органов самоуправления.

В связи с этим условия оплаты и труда для всех приблизительно 300 000 сотрудников местных органов власти (что составляет 10% общей численности рабочей силы Дании) оговариваются Национальной ассоциацией местных властей. На практике такие переговоры проходят между профсоюзами работников и представителями Национальной ассоциации. Вопрос оплаты решается централизованно, чтобы, к тому же, предотвратить попытки отдельных муниципалитетов превзойти другие более высокой оплатой. С точки зрения общества, это неэтично. Централизация вопросов зарплаты привела к созданию государственного комитета по вопросам заработной платы сотрудников местных органов самоуправления, в функции которого входит утверждение классификаций и ставок персонала муниципалитетов. Однако за последние три года была проведена значительная децентрализация в области заработной платы, часть полномочий в этих вопросах была передана отдельным муниципалитетам.

При этом Национальная ассоциация местных властей по-прежнему проводит переговоры о заключении коллективного соглашения с профсоюзами работников.

Услуги

Национальная ассоциация местных властей оказывает услуги входящим в нее муниципалитетам.

Эти услуги включают:

• консультации;

• административные системы, например, на основе компьютеров;

• информацию о последних изменениях в области деятельности местных органов самоуправления, которая содержится в публикуемых руководствах и справочниках (например, справочники по вопросам бюджета, заработной платы).

Часть таких услуг предоставляется в виде консультации, за которую муниципалитеты расплачиваются непосредственно. Однако плата за общие услуги входит в размер членского взноса, уплачиваемого каждым входящим в Национальную ассоциацию местных властей муниципалитетом. Этот членский взнос составляет определенную сумму, приходящуюся на одного жителя муниципалитета.

Информация

Национальная ассоциация местных властей постоянно сообщает информацию об изменениях в различных областях деятельности для местных органов самоуправления следующими способами:

• издание еженедельного журнала;

• публикация политических и административных еженедельных информационных бюллетеней;

• встречи с муниципальными служащими на всей территории Дании;

• организация различных курсов, которые планируют и ведут работники Национальной ассоциации.

Организация

Деятельность Национальной ассоциации местных властей является децентрализованной. В каждом из 14 округов образована ассоциация муниципалитетов, которая решает определенные межмуниципальные задачи на региональном уровне и проводит значительную деятельность по организации курсов и информированию для муниципалитетов этого округа. Для связи ассоциаций муниципалитетов и исполнительного комитета Национальной ассоциации местных властей был создан контактный комитет, состоящий из представителей каждой ассоциации муниципалитетов и политических партий. Этот контактный комитет собирается 2-3 раза в год, в его функции входит консультирование исполнительного комитета Национальной ассоциации и содействие связям между Национальной ассоциацией и ассоциациями муниципалитетов.

Исполнительный комитет

Руководство деятельностью Национальной ассоциации местных властей осуществляется исполнительным комитетом, состоящим из 17 человек, он избирается после проведения местных выборов раз в четыре года.

Исполнительный комитет назначает ряд комитетов для консультаций по определенным сферам деятельности. К этим комитетам относятся следующие: комитет по вопросам заработной платы, комитет по школьным вопросам, комитет по вопросам свободного времени и культуры, комитет по техническим вопросам и вопросам охраны окружающей среды, комитет по вопросам рынка труда, торговли и промышленности.

Национальная ассоциация советов округов

Аналогично тому, что у муниципалитетов есть своя деловая организация, такая собственная организация есть и у округов; она решает такие же задачи, как и Национальная ассоциация местных властей.

Межмуниципальные предприятия

В Дании существует ряд межмуниципальных предприятий, созданных по инициативе Национальной ассоциации местных властей и Национальной ассоциации советов округов. К таким предприятиям, в частности, относятся следующие:

Центр обработки данных местных органов самоуправления – Kommunedata 1/S Kommunedata предоставляет в пользование муниципалитетам компьютерные системы. При основании центра Kommunedata в 1972 году в Дании была осуществлена кооперация по развитию и эксплуатации компьютерных систем, которой не существует ни в одной стране мира. Такая кооперация способствует экономии финансовых средств, а центр Kommunedata гарантирует целостность как аппаратного, так и программного обеспечения.

Округа и муниципалитеты не обязаны пользоваться услугами Центра Kommunedata, однако большинство из них делает это; особым спросом пользуются системы в области налогообложения, в социальной сфере, а также в технических областях.

Сотрудничество с центром Kommunedata – это партнерство, не приносящее прибыли.

Центр подготовки сотрудников местных органов самоуправления – Den kommunale Hoejskole

Муниципалитеты имеют собственный центр подготовки сотрудников. Часть обучения политических деятелей местных органов самоуправления и их сотрудников производится непосредственно в центре, однако большая часть подготовки осуществляется децентрализованно в 14 ассоциациях муниципалитетов.

В центре подготовки сотрудников местных органов самоуправления организуются курсы для политических деятелей, руководителей и рядовых служащих.

В центре отсутствует постоянный штат преподавателей. Для преподавания на курсах привлекаются политические деятели и сотрудники местных органов самоуправления. На курсах ежегодно обучаются 1000 – 2000 человек.

Деятельность центра подготовки финансируется на основе платы за обучение.

Данный центр подготовки является секретариатом «Датских курсов для сотрудников местных органов самоуправления». Эти курсы рассчитаны на местных и региональных служащих с административными функциями.

Обучение производится в 30 центрах по всей Дании и заканчивается экзаменом.

Обучение планируется централизованным образом, и на сегодняшний день предлагаются две его ступени.

Первая ступень включает 150 уроков и дает участникам основные знания по отдельным областям административной деятельности.

Все служащие местных органов самоуправления должны пройти первую ступень обучения. Затраты на это оплачивает муниципалитет.

Преподавание на курсах ведут политические деятели муниципалитета.

Компании с ограниченной ответственностью по переработке отходов нефтяной промышленности и химических отходов – Kommunekemi А/S.

С помощью создания Kommunekemi Дания первой в мире реализовала систему по сбору и переработке отходов нефтяной промышленности и химических отходов для муниципалитетов и частных предприятий.

Чтобы сбор отходов нефтяной промышленности и химических отходов проходил более эффективно и с меньшими затратами, муниципалитеты создали сеть приемных станций (21 станция), с которых отходы отправляются в компанию Kommunekemi для переработки.

За счет эффективного использования собранных нефтепродуктов и отходов химической промышленности можно обеспечивать центральное отопление и производство электроэнергии.

Компания Kommunekemi может удовлетворить приблизительно 45% потребности в центральном отоплении для города, в котором она располагается (это Найборг с числом жителей около 9000 человек).

Kommunekemi представляет собой компанию с ограниченной ответственностью, большая часть акций которой принадлежит Национальной ассоциации местных властей и Национальной ассоциации советов округов.

Ревизионно-контрольный отдел местных органов самоуправления – Kommunernes Revisionsafdeling

Ревизия счетов местных органов самоуправления должна производиться независимой ревизорской фирмой. Датские муниципалитеты могут выбирать между частными ревизорскими фирмами и своей собственной.

Ревизионно-контрольный отдел местных органов самоуправления представляет собой независимое учреждение со своими собственными законами, одобренными министерством внутренних дел. Эти законы обеспечивают профессиональную независимость для работников фирмы.

Ревизионно-контрольный отдел местных органов самоуправления не приносит прибыли.

До сих пор большинство муниципалитетов обращались к услугам этого отдела для проведения ревизий их счетов.

Страховая пенсионная компания с ограниченной ответственностью для местных органов самоуправления – Kommunernes Pensionsforsikring A/S.

Эта компания осуществляет все виды страхования жизни и пенсионного страхования для сотрудников местных и региональных органов самоуправления.

Страховая компания местных органов самоуправления – Kommunernes gensidige Forsikringsselskab.

Эта компания осуществляет все виды страхования от убытков для муниципалитетов Дании, в частности страхование зданий, страхование домовладельцев, страхование автомобилей, страхование гражданской ответственности, а также страхование пособия рабочим, выплачиваемого во время болезни, наступившей в результате несчастного случая на производстве.

Компания по снабжению природным газом – Komgas

Компания Komgas – это межмуниципальная компания по снабжению природным газом.

Основная цель компании – обеспечение кооперации пяти региональных газовых компаний, а также ведение от их имени переговоров при покупке газа у поставщиков.

Научно-исследовательский институт местных и региональных органов самоуправления – Amtskommunernes og Kommunernes Forskningsinstitut

У муниципалитетов и округов имеется собственный научно- исследовательский институт. Задача этого института заключается в проведении социальных исследований и опытно-конструкторских работ с перспективой использования их результатов в общественном секторе (особенно в муниципалитетах и округах).

Кредитная ассоциация местных органов самоуправления – Kommunernes Kreditforening

Эта компания предоставляет муниципалитетам и межмуниципальным компаниям кредиты, которые могут потребоваться на строительство установок центрального отопления, электростанций, для газовых компаний, заводов по сжиганию отходов, водопроводческих работ, жилья для пожилых пенсионеров, лечебниц и центров по уходу в течение дня и т. п.

Чтобы межмуниципальные предприятия получили кредит, муниципалитеты должны предоставить залог под эти кредиты.

Данная компания является самой старой из межмуниципальных компаний, она была основана в 1899 году.

Часть II

Статистические материалы

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ СЕГОДНЯ*

По информации Минюста России по состоянию на 1 марта 2009 г., в государственный реестр муниципальных образований включено 24136 муниципальных образований, из них 1790 муниципальных районов, 521 городской округ, 1733 городских поселения, 19858 сельских поселений, 234 внутригородские территории городов федерального значения.

По типу муниципального образования наибольшее число приходится на муниципалитеты сельских поселений (82,2%), муниципальных районов (7,45%), городских поселений (7,18%) и городских округов (2,16%).

21299 (88,2%) муниципальных образований участвуют в объединениях муниципальных образований и межмуниципальных некоммерческих организациях и 378 (1,6%) – в межмуниципальных коммерческих организациях.

В собственности муниципалитетов находится 21909 муниципальных унитарных предприятий, 148 муниципальных банков или других финансовых организаций, 103312 муниципальных учреждений образования, 8342 муниципальных учреждений здравоохранения, 37345 муниципальных учреждений культуры, 10626 муниципальных учреждений спорта.

В 16704 (69,2%) муниципиях субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются непосредственно гражданам в денежной форме, в 10449 (43,3%) меры социальной поддержки (льготы) на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставляются непосредственно гражданам в денежной форме.

Среднемесячная заработная плата работников органов местного самоуправления (исполнительно-распорядительных органов), по данным за 2007 г., составила 14650,2 руб., что на 8,3% больше среднемесячной заработной платы работников по экономике в целом.

В Белгородской и Кировской областях на основании законодательных актов проведено преобразование ряда муниципальных образований путем объединения, что привело к сокращению количества поселений. В отдельных субъектах Российской Федерации произошли изменения по количеству муниципальных унитарных предприятий (за счет их акционирования и ликвидации), уточнению площади муниципального жилого фонда (за счет исключения приватизированных квартир и частного жилого фонда), количеству муниципальных учреждений образования, здравоохранения, культуры и спорта (за счет перераспределения собственности).

С 1 января 2008 г. в 68 субъектах РФ полномочия по решению вопросов местного значения осуществлялись в полном объеме. В Ярославской области переходный период был установлен до 1 мая 2008 г. До 1 января 2009 г. был установлен переходный период в Республике Татарстан, Удмуртской Республике, Архангельской, Владимирской, Кемеровской, Московской, Псковской, Рязанской, Самарской, Саратовской, Сахалинской, Свердловской, Тверской, Томской областях, Еврейской автономной области и Ханты-Мансийском автономном округе.

В 2008 г. были приняты законодательные акты, направленные на решение вопросов, связанных с нечетким регулированием осуществления органами местного самоуправления своих полномочий, а также с отсутствием нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено Федеральным законом №131-ФЗ. Так, Федеральным законом от 10 июня 2008 г. №77-ФЗ «О внесении изменения в статью 42 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесены изменения, согласно которым правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, может осуществляться не только федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципий, но и иными муниципальными правовыми актами.

Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. №207-ФЗ "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике" установил порядок определения территорий и границ МО на их территориях, формирования органов МСУ и исполнения ими полномочий по решению вопросов местного значения. Выборы в органы МСУ вновь образованных МО должны быть проведены здесь с 1 мая по 31 октября 2009 г.

Федеральный закон от 25 ноября 2008 г. №219-ФЗ «О внесении изменения в Федеральный закон «О муниципальной службе в РФ» дополнил данный ФЗ статьей 9 «Классные чины муниципальных служащих», устанавливающей правовые основания их присвоения. Федеральным законом от 25 ноября 2008 г. №222-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием организации местного самоуправления» вносятся изменения в ст.11 и 34 131-ФЗ, связанные с установлением границ поселений, а также с решением вопросов создания МО на межселенных территориях, преобразования муниципий и создания вновь образованных МО, в т.ч. ЗАТО. Из перечня вопросов местного значения поселения исключаются полномочия по мобилизационной подготовке МУПов и учреждений. Они передаются в ведение МР. Кроме того, Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. №281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" в законодательство внесены изменения, касающиеся вопросов местного самоуправления.

Установлены возможность и порядок предоставления органам МСУ отдельных полномочий в сферах социальной защиты населения, образования, здравоохранения, физкультуры и спорта, развития туризма.

Уточнены имущественные права местного самоуправления и полномочия в сфере законодательства о выборах.

До 2012 г. продлен срок отчуждения или перепрофилирования муниципального имущества, не соответствующего требованиям 131 ФЗ.

Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. №311-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" внес изменения в законодательные акты, регулирующие земельные правоотношения. Уточнен порядок изменения границ населенных пунктов, применяемый до 1 января 2010 г., и уточнен порядок предоставления пользователю недр земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

По информации Минюста России, на территориях субъектов Российской Федерации в целях реализации Федерального закона №131-ФЗ действует 7291 нормативный правовой акт, из них в Центральном федеральном округе - 1376, Северо-Западном федеральном округе - 1361, Южном федеральном округе - 1012, Приволжском федеральном округе - 1205, Уральском федеральном округе - 769, Сибирском федеральном округе - 1049, Дальневосточном федеральном округе - 519.

В 30 субъектах РФ действуют законы о местном самоуправлении, аналогичные по структуре и содержанию Федеральному закону №131-ФЗ. Анализ правовых проблем реализации Федерального закона №131-ФЗ показал, что эффективное исполнение данного закона сдерживается наличием коллизий и пробелов действующего законодательства, а также отсутствием нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено указанным ФЗ.

Часть III

Избранная библиография

Книги, авторефераты диссертаций,

неопубликованные аналитические материалы

2009 г.

Актуальные вопросы формирования и эффективного использования муниципальной собственности / Гос. Дума Федер. Собр. Рос. Федерации, Ком. по вопр. местн. самоупр.; [сост.: Тимченко В.С., Бабичев И.В., Волков В.В. и др. ; под общ. ред. В. С. Тимченко]. - Изд. Гос. Думы. - М., 2009. - 109 с.

Актуальные проблемы развития местного самоуправления в регионе: материалы межрегион. науч.-практ. конф., 26 мая 2009 г. / Бурят. гос. ун-т; [редкол.: В.Б. Прокопьев (отв. ред.) и др.]. - Улан-Удэ: Изд-во Бурят. госуниверситета, 2009. - 193 с.

Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права (теоретико-правовые аспекты): автореф. дис. ... канд. юрид. наук / О.И. Баженова [Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова]. - М., 2009. - 26 с.

Гончаров В.И. Местное самоуправление: формирование, система и развитие в современной России : монография / В. И. Гончаров; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. - М.: Илекса, 2009. - 130 с.

Дементьев А.Н. Теории и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации / А.Н. Дементьев. - Обнинск, 2009. - 304 с.

Ляхов В.П. Государственная политика по формированию местных сообществ и местного самоуправления в современных условиях России: автореф. дис. ... канд. полит. наук / В.П. Ляхов; [Сев.-Кавк. акад. гос. службы]. - Ростов н/Д, 2009. - 26 с.

Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования: итог. докл./ [Зевана О.Г., Ковалевский А.Э., Макаренко Б.И. ; отв. ред. Максимов А.Н.]; Ин-т соврем. развития. - М.: Экон-информ, 2009. - 523 с.

Местное самоуправление и муниципальное управление / под ред. А.С. Прудникова, Д.С. Белявского. - М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2009. -399 с.

Незнамова Е.А. Местное самоуправление: прошлое, настоящее, будущее / Е.А. Незнамова; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. - М.: Изд-во РАГС, 2009. - 267 с.

Онохова В.В. Конституционное (уставное) регулирование местного самоуправления в субъектах Российской Федерации / В. В. Онохова; Ин-т законодательства и правовой информ., Фонд. "Право и демократия". - Иркутск, 2009. -131 с.

Павлов В.П. Местное самоуправление / В. П. Павлов; Сев.-Кавк. акад. гос. службы. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2009. - 672 с.

Рой О.М. Система государственного и муниципального управления / О. М. Рой. -3-е изд. - СПб. [и др.]: Питер, 2009. - 367 с.

Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития: свод. докл. по результатам полевых исслед., июнь-дек. 2008 г./ [Ин-т соврем. развития]. - М., 2009. - 84 с.

Усенко А.Ю. Реформирование местного самоуправления как социального института в условиях современной России (на примере вновь образованных городских поселений Хабаровского края): автореф. дис. ... канд. социолог. наук / А.Ю. Усенко. - Хабаровск, 2009. -21 с.

Харченко Е. В. Система государственного и муниципального управления / Е. В. Харченко, Ю. В. Вертакова. - М.: КноРус, 2009. - 271 с.

Широков А.Н. Местное самоуправление в современной России: концептуальные основы, законодательное регулирование и практическая реализация / А. Н. Широков, С. Н. Юркова; Рос. науч. центр гос. и муницип. упр.. - М.: КноРус, 2009. - 550 с.

2008 г.

Актуальные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в Российской Федерации: сб. аналит. зап. и док. / Гос. Дума Федер. Собр. Рос. Федерации, Ком. по вопр. местн. самоупр. ; под общ. ред. В.С. Тимченко. - Изд. Гос. Думы. - М., 2008. -178 с.

Актуальные вопросы развития муниципальных образований / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации; под общ. ред. И.Н. Барцица, В.В. Бакушева. - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 303 с.

Бабун Р.В. Организация местного самоуправления / Р.В. Бабун. -2-е изд., перераб. и доп. - М.: КноРус, 2008. - 221 с.

Воронин А.Г. Местное самоуправление и социальная модернизация России / А.Г. Воронин. - Волгоград: ПринТерра, 2008. - 261 с.

Государственное и муниципальное управление / под общ. ред. Л.С. Аникина, Е.Е. Немерюк. -Саратов: Науч. кн., 2008. - 140 с.

Иванцова Г.И. Местное самоуправление: теоретико-правовой анализ / Г.И. Иванцова, Р.М. Усманова; Башк. гос. ун-т. - Уфа: РИЦ БашГУ, 2008. - 262 с.

Киричук С.М. Управление муниципальным образованием / С.М. Киричук; Сев.-Зап. акад. гос. службы и др. - СПб., 2008. - 476 с.

Кислицкая Н.А. Рыночные реформы и их влияние на развитие местного самоуправления в Российской Федерации / Н.А. Кислицкая. - Ростов н/Д: Изд-во Сев.-Кавк. акад. гос. службы, 2008. - 130 с.

Корсунов Д.А. Функционирование муниципальной власти в условиях реформы местного самоуправления (на материалах Ростовской области): политологический анализ: автореф. дис. ... канд. полит. наук / Д.А. Корсунов; [Сев.-Кавк. акад. гос. службы]. - Ростов н/Д, 2008. - 26 с.

Краюшкина Е.А. Эффективность местного самоуправления в условиях становления гражданского общества в России (региональный аспект): автореф. дис. ... канд. социол. наук / Е.А. Краюшкина; [Поволж. акад. гос. службы. - Саратов, 2008. - 21 с.

Макущенко Л.В. Муниципальные отношения и их особенности в современной России / Л.В. Макущенко; Акад. экон. наук и предпринимат. деятельности России. - М.: Наука, 2008. - 237 с.

Матвеев Д.Н. Институт местного самоуправления в политической системе современной России : автореф. дис. ... канд. полит. наук / Д. Н. Матвеев. - М., 2008. - 30 с.

Муниципальная политика в России и Европе: проблемы и перспективы / Моск. представительство Фонда им. К. Аденауэра, Междунар. ун-т бизнеса и новых технологий ; под ред. Л.С. Леонтьевой, В.Н. Степанова. - Ярославль: МУБиНТ, 2008. - 135 с.

Муниципальная реформа в России. От переходного периода к полномасштабной реализации / Рос. акад. наук, Ин-т экономики; отв. ред. Е.М. Бухвальд. - М.: ЛИБРОКОМ, 2008. - 234 с.

О практике применения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Материалы семинара-совещ. от 10 окт. 2008 г., Москва / Ком. Гос. Думы по вопр. мест. самоупр..- Из содерж.: Стеногр.- Рекомендации.- Проект рекомендаций.- Проект программы.- Подборка информ. материалов.

Организация местного самоуправления в городах федерального значения: состояние, проблемы и направления совершенствования : (материалы "круглого стола" "Организация местного самоупр. в городах федер. значения: состояние, проблемы и направления совершенствования", 25 окт. 2007 г., г. Москва и Междунар. науч.-практ. конф. "Организация публ. власти в городах федер. значения: организац.-правовые и практ. аспекты ", 6-7 сент. 2007 г., г. Санкт-Петербург / Совет Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации, Ком. Совета Федерации по вопр. местн. самоупр. - Изд. Совета Федерации. - М., 2008. - 157 с.

Особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях / Гос. Дума Федер. Собр. Рос. Федерации; [под общ. ред. В.С. Тимченко]. - Изд. Гос. Думы. - М., 2008. - 155 с.

Подсумкова А.А. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": (пост.): [с изм. и доп.] / А.А. Подсумкова, С.Е. Чаннов. -[4-е изд., перераб.]. - М.: Ось-89, 2008. - 671 с.

Практика реализации законодательства о местном самоуправлении: Материалы круглого стола от 9 дек. 2008 г., Москва / Ком. Гос. Думы по вопр. мест. самоупр..- Из содерж.: Стеногр.- Рекомендации.- Проект рекомендаций.- Подборка информ. Материалов.

Пробелы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении / Гос. Дума Федер. Собр. Рос. Федерации; сост. И.В. Бабичев и др.; под общ. ред. В.С. Мокрого. - Изд. Гос. Думы. - М., 2008. - 94 с.

Проблемы и перспективы муниципальной реформы в Российской Федерации / Е.И. Александрова, Л.В. Андриченко, Е.М. Бухвальд и др; РАН. Ин-т экономики и др. - М.,2008. - 125с.

Проблемы правового регулирования и правоприменительная практика реализации законодательства о местном самоуправлении в Астраханской области: Материалы семинара-совещ. от 17-19 апр. 2008 г., Астрахань / Ком. Гос. Думы по вопр. мест. самоупр..- Из содерж.: Стеногр.- Резолюция.- Программа.- Подборка информ. материалов.- Тез. докл.- Кн.: (Стратегия социально-экономического развития Астраханской области на средне- и долгосрочную перспективу.- М., 2006).- Материалы семинара-совещ. (17 апр.) на DVD-R.- Материалы II экон. форума "Акт. вопр. экон. развития муницип. образований Астрах. обл." на CDR.- Опубл.: Стеногр (Местное право.- 2008.- № 7-8.- С. 15-87).- Резолюция (Местное право.- 2008.- № 7-8.- С. 3-14).

Проблемы правового регулирования и правоприменительная практика реализации имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления: Материалы круглого стола от 18 марта 2008 г., Москва / Ком. Гос. Думы по вопр. мест. самоупр., Ком. Гос. Думы по собственности.- Из содерж.: Стеногр.- Рекомендации.- Проект рекомендаций.- Проект программы.

Проблемы реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на этапе переходного периода: материалы респ. науч.-практ. конф., г. Якутск, 10-11 окт. 2007 г. / редкол.: А.С. Николаев и др.; Правительство Респ. Саха (Якутия). - Якутск, 2008. - 408 с.

Проблемы регионального и муниципального управления: сб. докл. междунар. науч. конф., Москва, 24 апр. 2008 г. / Рос. акад. наук и др. ; [сост. Н.И. Архипова и др.]. - М.: РГГУ, 2008.- 331с.

Проблемы финансового обеспечения муниципальных образований и пути их решения на основе повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления: Материалы Расшир. заседания Совета по мест. самоупр. при Пред. Гос. Думы Федер. Собр. Рос. Федерации (в форме круглого стола) от 3 июля 2008 г., Москва / Ком. Гос. Думы по вопр. мест. самоупр., Ком. Гос. Думы по бюджету и налогам.- Из содерж.: Стеногр.- Проект рекомендаций.- Программа.- Подборка информ. материалов.- Журн.: (Информационный бюллетень Управления по работе с муниципальными образованиями администрации Костромской области. - 2007.- № 7).- Опубл.: Стеногр (Местное право.- 2008.- № 9-10.- С. 15-87).- Рекомендации (Местное право.- 2008.- № 9-10.- С. 3-16).

Развитие местного самоуправления в регионах Сибири: Материалы круглого стола от 10 сент. 2008 г., Иркутск / Ком. Совета Федерации по вопр. мест. самоупр. - Из содерж.: Стеногр.- Рекомендации.

Салпагаров Э.Б. Реализация общих принципов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Э.Б. Салпагаров; [Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации]. - М., 2008. - 26 с.

Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. - 4-е изд. - СПб.: Питер, 2008. - 511 с.

Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Н.С. Тимофеев ; [Моск. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова]. - М., 2008. - 48 с.

Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления / М.И. Халиков ; Рос. акад. образования, Моск. психол.-соц. ин-т. - М.: Флинта, 2008. - 446 с.

Эффективное местное самоуправление - основа демократического государства. 10 лет ратификации Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления: Материалы междунар. конф. от 10 апр. 2008 г., Москва / Ком. Совета Федерации по вопр. мест. самоупр..- Из содерж.: Стеногр.- Заключ. декларация.- Проект заключ. декларации.- Проект программы.- Подборка информ. материалов.

Публикации в журналах и интернет-ресурсах

2009 г.

Алпатов Ю.М. Финансово-правовые основы осуществления местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге / Ю.М. Алпатов // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 5. - C. 33-36

Алпатов Ю.М. Юридическая природа и механизм межмуниципального сотрудничества городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга / Ю.М. Алпатов // Административное и муниципальное право. - 2009. - № 2. - C. 16-28.

Бабичев И.В. Воспитывать культуру партнерских отношений / И.В. Бабичев // Российская муниципальная практика. - 2009.- № 8 – С. 13-14

Гричук А.Г. Межмуниципальное сотрудничество: стратегический аспект / А.Г. Гричук, Б.А. Саломатин // Публикация на сайте журнала «Регион 86». - 2009. - май. – http://www.region86.ugrariu.ru/jurnal/may_2009/mejmunicipalnoe_sotrudnichestvo_strategicheskiy_aspekt_/mejmunicipalnoe_sotrudnichestvo_strategicheskiy_aspekt_/

Гулидов П.В. Межмуниципальные хозяйственные общества / П.В. Гулидов // Практика муниципального управления. – 2009. – № 1 – С. 66-70

Маркварт Э. Межмуниципальное сотрудничество в Германии / Э. Маркварт, С. Исупова // Российская муниципальная практика. - 2009. - № 6-7. - C. 12-16

Местное самоуправление: как работает новый Закон: "Круглый стол" в редакции / С. Киричук, В. Тимченко, С. Шипов и др. // Российская Федерация сегодня. - 2009. - № 16. - C. 15-19

О практике применения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": По материалам семинара-совещ. Ком. Гос. Думы по вопр. мест. самоупр., рук. профил. ком. (комис.), законодат. (представит.) органов гос. власти субъектов Рос. Федерации (Москва, Гос. Дума Федер. Собр. Рос. Федерации, 10 окт. 2008 г.) / подгот. И.В. Бабичев, В.А. Лапин, Л.И. Мускеева, под ред. В.С. Тимченко, А.Н. Белоусова // Аналитический вестник / Гос. Дума Федер. Собр. Рос. Федерации. - 2009. - № 1. - C. 4-73

О практике применения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": семинар-совещ. // Муниципальное право. - 2009. - № 1. - C. 29-44

Огнева И.А. Основные тенденции развития местного самоуправления в современной России / И.А. Огнева, М.В. Чеишвили, Л.И. Корчагина // Административное право и процесс. - 2009. - № 4. - C. 13-14

Пиндт Х. Столетний опыт кооперации в Дании / Х. Пиндт // Российская муниципальная практика. - 2009.- № 8 – С. 17-21

Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом: (материалы заседания дискуссионного клуба Института экономики города 9 июня 2009 г.) // Опубликовано на сайте Института экономики города по адресу: http://www.urbaneconomics.ru/news/?mat_id=147

Рагозина Л.Г. Есть ли шанс у межмуниципальной кооперации в России / Л.Г. Рагозина // Российская муниципальная практика. - 2009.- № 8 – С. 10-12

Русецкая О.В. Правовые основы межмуниципального сотрудничества / О.В. Русецкая // Публикация на сайте VII общерос. форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России - 2009.- 19-20 окт. – http://www.forumstrategov.ru/upload/documents/rusetskaya_ D.rar?PHPSESSID

Тимченко В.С. Кризис подгоняет реформу: [беседа с пред. Ком. по вопр. мест. самоупр. Гос. Думы Федер. Собр. Рос. Федерации В. Тимченко] / В. Тимченко; записала Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. - 2009. - № 12. - C. 34-35

Тимченко В.С. Об особенностях предстоящего периода развития местного самоуправления в России : [беседа с Пред. Ком. Гос. Думы по вопр. мест. самоупр. В.С. Тимченко] / В.С. Тимченко // Местное самоуправление в Российской Федерации. - 2009. - № 1-2. - C. 4-7

2008 г.

Алпатов Ю.М. К вопросу о формировании концепции межмуниципального сотрудничества муниципальных образований / Ю.М. Алпатов // Право и государство: теория и практика. - 2008. - № 4. - C. 34-38

Алпатов Ю.М. Особенности территориальной организации системы местного самоуправления в Москве и в Санкт-Петербурге / Ю.М. Алпатов // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2008. - № 2. - C. 106-110

Алпатов Ю.М. Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга / Ю. М. Алпатов // Российский юридический журнал. - 2008. - № 3 (60). - C. 35-41

Бабичев И.В. У нового рубежа местного самоуправления / И.В. Бабичев // Местное самоуправление в Российской Федерации. - 2008. - Март. - C. 21-27

Батов Г. Проблемы организации местного самоуправления / Г. Батов // Экономист. - 2008. - № 3. - C. 81-85

Грызлов Б.В. Местное самоуправление может и должно быть инструментом эффективного управления: [выступление на расш. заседании Совета по мест. самоупр. при Пред. Гос. Думы Федер. Собр. Рос. Федерации на тему: "Проблемы финансового обеспечения муницип. образований и пути их решения на основе повышения эффективности деятельности органов мест. самоупр." в июле 2008 г.] / Б.В. Грызлов // Местное самоуправление в Российской Федерации. - 2008. - № 9. - C. 5-7

Ежевский Д.О. Ассоциации и союзы местных властей в России и Европе / Д.О. Ежевский // Административное и муниципальное право. - 2008. - № 2. - C. 13-21

Капустян Л.А. Отечественный и зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления / Л.А. Капустян // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2008. - № 10. - C. 18-21

Киричук С.М. ОКМО как национальная ассоциация местных властей: потенциал межмуниципального сотрудничества / С.М. Киричук // Вопросы местного самоуправления. – 2008. – № 6 – С. 65-67

Кузьминых Н.В. Из опыта правового регулирования местного самоуправления в зарубежных федеративных государствах / Н.В. Кузьминых // Современное право. - 2008. - № 9. - C. 121-123

Мадьярова А.В. Межмуниципальные соглашения о передаче части полномочий: некоторые проблемы теории, законодательного регулирования и практики применения / А.В. Мадьярова // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 1. - C. 19-24

Местное самоуправление в России: нынешнее состояние и пути развития / Ин-т соврем. развития // Муниципальная власть. - 2008. - № 4. - C. 39-42

О практике применения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" : стеногр. семинара-совещ. Ком. Гос. Думы по вопр. мест. самоупр., рук. профил. ком. (комис.), законодат. (представит.) органов гос. власти субъектов Рос. Федерации, 10 окт. 2008 г. // Местное право. - 2008. - № 11-12. - C. 3-103

Попов Д.А. Межмуниципальное сотрудничество: опыт зарубежных стран и перспективы развития в Российской Федерации / Д.А. Попов // Спорт: экономика, право, управление. - 2008. - № 2. - C. 21-24

Соколов А.Н. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / А.Н. Соколов // Местное самоуправление в Российской Федерации. - 2008. - № 6. - C. 9-13

Сюсин Ю.А. Межмуниципальная стратегия социально-экономического развития Шелеховского района до 2015 года / Ю.А. Сюсин // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. - 2008. - № 11. - C. 40-72.; № 12. - C. 42-77

Тимченко В.С. Имущественные отношения в муниципальных образованиях / В.С. Тимченко, Л.И. Пронина // Бюджет. - 2008.- май – С. 68-73

Тимченко В.С. Мы сторонники эффективных решений: [беседа с Пред. Ком. по вопр. мест. самоупр. Гос. Думы Федер. Собр. Рос. Федерации В.С. Тимченко] / В.С. Тимченко; записала О. Чернокоз // Регионы России: национальные приоритеты. - 2008. - № 3. - C. 24-25

Тимченко В.С. Местное самоуправление - это больше чем власть: [беседа с пред. Ком. Гос. Думы по вопр. мест. самоупр. В.С. Тимченко] / В.С. Тимченко; записала Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. - 2008. - № 23. - C. 42-43

Тимченко В.С. Местное самоуправление и развитие России / В.С. Тимченко // Национальные проекты. - 2008. - № 10. - C. 91-93

Тимченко В.С. Сосредоточиться на реальной практике реализации закона: [беседа с пред. Ком. Гос. Думы Федер. Собр. Рос. Федерации по вопр. мест. самоупр. В.С. Тимченко] / В.С. Тимченко; записала Л. Куликова // Муниципалитет. - 2008. - № 1. - C. 7-9

Широков А. Реформа местного самоуправления: основные проблемы и задачи: Аналит. записка о ситуации в мест. самоупр. / А. Широков // Муниципальная власть. - 2008. - № 3.- C.14-16

Часть IV

Полезные интернет-ссылки

http://www.duma.gov.ru/localcom/ - официальная страница Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления содержит официальные документы и информационно-аналитические материалы, выступления и публикации членов комитета по вопросам законодательного обеспечения государственной политики в области совершенствования местного самоуправления, в том числе по вопросам финансово-экономических основ местного самоуправления

http://council.gov.ru/kom_home/kom_self/ - официальная страница Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления представляет официальные документы и информационно-аналитические материалы по вопросам законодательного обеспечения государственной политики в области совершенствования местного самоуправления, в том числе по вопросам финансово-экономических основ местного самоуправления

http://www.council.gov.ru/leaders/president/organs/item9.html - страница Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации содержит официальные документы и информационно-аналитические материалы по вопросам законодательного обеспечения и правоприменения в сфере местного самоуправления

http://www.minregion.ru/ - официальный сайт Министерства регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) - федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе по вопросам развития института местного самоуправления и его финансово-экономических основ. На сайте представлены нормативные правовые акты, официальные документы, выступления и информационно-аналитические материалы по вопросам, связанным с финансово-экономическими основами местного самоуправления

http://www.oprf.ru/structure/comissions2008/118 - официальная страница Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по местному самоуправлению и жилищной политике представляет официальные документы и информационно-аналитические материалы по вопросам укрепления статуса местного самоуправления как уровня публичной власти и содействия распространению лучших практик эффективного взаимодействия органов МСУ и бизнес-сообщества, органов МСУ и институтов гражданского общества, а также совершенствования экономических основ местного самоуправления.

http://www.rncm.ru/ - сайт Общероссийского Конгресса муниципальных образований (ОКМО) содержит официальные документы, обзоры законодательства, публикации и выступления, электронные издания («Вестник ОКМО») по проблемам в сфере местного самоуправления

http://www.vsmsinfo.ru/ - сайт Общероссийской общественной организации "Всероссийский Совет местного самоуправления" представляет законодательство, новости, аналитические публикации и комментарии по вопросам организации и практики местного самоуправления, защиты интересов муниципальных образований в диалоге с органами государственной власти, в том числе по вопросам, связанным с финансово-экономическими основами местного самоуправления

http://emsu.ru/ - информационный ресурс «Энциклопедия местного самоуправления» содержит новости, аналитические публикации, издания по вопросам законодательного обеспечения и правоприменения в сфере местного самоуправления

http://www.urbaneconomics.ru/ - сайт Фонда «Институт экономики города» - негосударственной и некоммерческой организации, являющейся экономическим аналитическим центром, главная задача которого - анализ социальных и экономических проблем развития муниципальных образований, разработка практических предложений, рекомендаций по реформированию региональной и городской экономики. На сайте представлены публикации, аналитические разработки в области проблем, связанных с финансово-экономическими основами местного самоуправления, в том числе материалы заседаний дискуссионного клуба Института по вопросам осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и изучения зарубежного опыта

* Тимченко В.С. Имущественные отношения в муниципальных образованиях / В.С. Тимченко, Л.И. Пронина // Бюджет. - 2008. - май – С. 68-73

* Бабичев И.В. Воспитывать культуру партнерских отношений / И.В. Бабичев // Российская муниципальная практика. - 2009.- № 8 – С. 13-14

* Киричук С.М. ОКМО как национальная ассоциация местных властей: потенциал межмуниципального сотрудничества / С.М. Киричук // Вопросы местного самоуправления. – 2008. – № 6. – С. 65-67

* Рагозина Л.Г. Есть ли шанс у межмуниципальной кооперации в России / Л.Г. Рагозина // Российская муниципальная практика. - 2009.- № 8 – С. 10-12

* Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом: (материалы заседания дискуссионного клуба Института экономики города 9 июня 2009 г.) // Опубликовано на сайте Института экономики города по адресу: http://www.urbaneconomics.ru/news/?mat_id=147

* Русецкая О.В. Правовые основы межмуниципального сотрудничества / О.В. Русецкая // Публикация на сайте VII общероссийского форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России» - 2009.- 19-20 окт. – http://www.forumstrategov.ru/upload/documents/rusetskaya_D.rar?PHPSESSID

* Гулидов П.В. Межмуниципальные хозяйственные общества / П.В. Гулидов // Практика муниципального управления. – 2009. – № 1 – С. 66-70

* Алпатов Ю.М. К вопросу о формировании концепции межмуниципального сотрудничества муниципальных образований / Ю.М. Алпатов // Право и государство: теория и практика. - 2008. - № 4. - C. 34-38

* Гричук А.Г. Межмуниципальное сотрудничество: стратегический аспект / А.Г. Гричук, Б.А. Саломатин // Публикация на сайте журнала «Регион 86». - 2009.- май. – http://www.region86.ugrariu.ru/jurnal/may_2009/mejmunicipalnoe_sotrudnichestvo_strategicheskiy_aspekt_/mejmunicipalnoe_sotrudnichestvo_strategicheskiy_aspekt_/

* Попов Д.А. Межмуниципальное сотрудничество: опыт зарубежных стран и перспективы развития в Российской Федерации / Д.А. Попов // Спорт: экономика, право, управление. – 2008. – № 2 – С.24-25

* Маркварт Э. Межмуниципальное сотрудничество в Германии / Э. Маркварт, С. Исупова // Российская муниципальная практика. – 2009. – № 6-7 – С. 12-16

* Пиндт Х. Столетний опыт кооперации в Дании / Х. Пиндт // Российская муниципальная практика. - 2009.- № 8 – С. 17-21

* Опубликовано на сайте журнала «Вопросы местного самоуправления» 21 апр. 2009 г. - http://www.vmsu.ru/index.php?p=1&nid=5915