Рекомендации
круглого стола на тему "О процедуре парламентских расследований"
(9 июня 2005 года, 10-00, зал № 830 новое здание)

Участники круглого стола на тему "О процедуре парламентских расследований" отмечают, что скорейшее формирование института парламентских расследований является важнейшим условием дальнейшего развития не только российского парламентаризма, но и всей российской государственности в целом. Являясь одной из форм парламентского контроля, парламентские расследования способны играть ключевую роль в системе "сдержек и противовесов" - необходимого элемента основанной на принципе разделения властей системы органов государственной власти в демократическом правовом государстве.

Наличие эффективных правовых механизмов парламентского контроля вообще и парламентских расследований в частности позволяет оперативно реагировать на вызывающие широкий общественный резонанс события, выявлять, пресекать и предотвращать факты неправомерного поведения самых разнообразных субъектов, включая органы государственной власти, должностных лиц, различные государственные и негосударственные организации. Эффективный парламентский контроль способен покончить с необоснованным доминированием отдельных государственных органов или отдельных ветвей власти, с атмосферой безответственности и безнаказанности, возникающей в государственном аппарате всегда, когда такой контроль отсутствует или ослаблен.

От того, существует ли в государстве парламентский контроль, и каким образом он осуществляется, в немалой степени зависит реализация принимаемых парламентом законов. Кроме того, парламентский контроль способен решать вопросы о целесообразности деятельности государственных органов и должностных лиц.

Наконец, надлежащее воплощение в жизнь принятых по результатам парламентских расследований решений может снизить напряженность в обществе, способствовать нормализации обстановки и налаживанию диалога в обществе.

Особую актуальность задача совершенствования механизмов парламентского контроля и создания института парламентских расследований принимает в условиях увеличения роли политических партий, в частности, повышения участия в формировании Правительства Российской Федерации партий, победивших на выборах депутатов Государственной Думы.

В период действия Конституции Российской Федерации 1993 года палатами Федерального Собрания неоднократно создавались комиссии с целью расследования тех или иных событий. В частности, Государственной Думой были созданы комиссии по расследованию событий октября 1993 года в Москве, по расследованию обстоятельств начала боевых действий в Чеченской Республике, по расследованию деятельности Новороссийского порта. Советом Федерации была создана временная комиссия по расследованию причин финансового кризиса 17 августа 1998 года. В настоящее время действует Парламентская комиссия по расследованию причин и обстоятельств совершения террористического акта в городе Беслане, в состав которой входят депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Однако во всех случаях создаваемые комиссии сталкивались с трудностями, обусловленными отсутствием достаточного правового регулирования процедуры парламентских расследований. В частности, отсутствие норм, устанавливающих обязанность должностных лиц предоставить по запросу комиссии необходимые сведения, явиться на заседание комиссии и дать показания, а также норм, устанавливающих ответственность за неисполнение этой обязанности, существенно затрудняла деятельность комиссий. Нерешенность вопроса о правовых последствиях парламентских расследований нередко фактически сводила результаты их деятельности к нулю. В целом такая ситуация негативно сказывалась на авторитете не только палат Федерального Собрания, но и государственной власти в целом.

В немалой степени сложности, с которыми столкнулись комиссии, были обусловлены существенно заниженным положением парламента в системе органов государственной власти Российской Федерации после принятия действующей Конституции Российской Федерации, а также вульгарным пониманием принципа разделения властей, к сожалению нередко определяющим правовую позицию в вопросах, касающихся парламентского контроля, ряда органов государственной власти, включая Правительство Российской Федерации.

В результате подобного подхода на протяжении ряда лет проблемы парламентского контроля и парламентских расследований в частности оставались без должного внимания со стороны органов государственной власти. В настоящее время фактически отсутствует сколько-нибудь детально разработанная и одобренная органами государственной власти в качестве подлежащей реализации концепция парламентского контроля и, в качестве одного из институтов парламентского контроля, - института парламентских расследований.

На основании изложенного, в целях скорейшего формирования эффективного правового института парламентских расследований участники круглого стола на тему "О процедуре парламентских расследований" рекомендуют рабочей группе Государственной Думы по разработке проекта федерального закона, направленного на регулирование процедуры парламентских расследований, продолжить выработку концепции указанного правового института.

При этом первоочередного решения требуют следующие вопросы:
1). О конституционно-правовых основаниях парламентских расследований в Российской Федерации. Действующая редакция Конституции Российской Федерации не содержит прямого указания на право палат Федерального Собрания проводить парламентские расследования. В зарубежных государствах институт парламентских расследований нередко также не имеет конституционного закрепления. В отдельных случаях вопросы парламентских расследований не урегулированы даже на законодательном уровне. При этом процедуры парламентских расследований считаются внутренним делом парламента и регулируются нормами его регламента.
При выработке концепции института парламентских расследований в Российской Федерации необходимо решить вопрос об уровне правового регулирования процедуры парламентских расследований с учетом того, что в последние годы получила распространение практика расширения федеральными законами закрепленного в Конституции перечня полномочий высших органов государственной власти. В то же время следует учесть, что установление процедур парламентских расследований исключительно на уровне регламентов палат Федерального Собрания является явно недостаточным, поскольку не позволяет решить ряд принципиальных вопросов, включая вопросы взаимодействия палат при проведении парламентских расследований, обязанностей граждан, должностных лиц и организаций в связи с проведением парламентских расследований, а также ответственности за их неисполнение, правовые последствия парламентских расследований.
2). О месте парламентских расследований в системе мер парламентского контроля в Российской Федерации. В настоящее время Конституция Российской Федерации позволяет палатам Федерального Собрания через формируемые ими органы принимать участие в осуществлении контроля в финансово-бюджетной сфере, а также за соблюдением прав человека (ч. 5 ст. 101, п. "д" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Федеральным законом предусмотрены такие формы парламентского контроля как направление парламентских и депутатских запросов, приглашение членов Правительства Российской Федерации и других должностных лиц на заседание соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, получение членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы информации (соответственно, статьи 13, 14, 15 и 17 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Получила распространение практика проведения мониторинга практики применения принимаемых законодательных актов. В целях формирования эффективной системы парламентского контроля, а также предотвращения злоупотреблений институтом парламентских расследований в политических целях, представляется необходимым выделить парламентские расследования в качестве исключительной формы парла-ментского контроля, четко определив основания и порядок возбуждения процедуры парламентских расследований.
3). О взаимодействии палат Федерального Собрания Российской Федерации при осуществлении парламентских расследований. В качестве критерия для разграничения полномочий палат Федерального Собрания при осуществлении парламентских расследований могут рассматриваться положения статей 102 и 103 Конституции Российской Федерации. При этом за каждой из палат закрепляется право проведения парламентских расследований в пределах содержащихся в указанных конституционных нормах полномочий. При этом, как показала практика, возможны ситуации, требующие создания совместных комиссий. В частности, создание таких комиссий возможно в ситуации, когда вопрос, подлежащий рассмотрению путем парламентского расследования, затрагивает полномочия обеих палат. Возможно создание совместных палат и для расследования событий, повлекших наиболее тяжелые последствия, вызвавших наибольший резонанс в обществе. В частности, в настоящее время действует Парламентская комиссия по расследованию причин и обстоятельств совершения террористического акта в городе Беслане.
4). Об объекте парламентских расследований, а также перечне органов, организаций и должностных лиц, в отношении которых могут проводиться парламентские расследования.
В зарубежных государствах объектом парламентского расследований чаще всего является соответствие закону действий и решений государственных и муниципальных органов и организаций, а также их должностных лиц. Однако в отдельных государствах парламент при проведении расследования вправе проверять также и целесообразность их действий.
При определении перечня органов, организаций и должностных лиц, в отношении которых может проводиться парламентское расследование, необходимо учитывать положения статей 10 и 11 Конституции Российской Федерации, устанавливающих принципы разделения властей в Российской Федерации, а также самостоятельность законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом следует особо остановиться на необходимости соблюдения принципа независимости судей и их подчинения только закону.
Отдельного внимания требует также правовое положение лиц, в отношении которых проводится парламентское расследование, лиц, привлекаемых в качестве свидетелей, иных участников парламентских расследований. Необходимо четко определить перечень таких лиц, а также сформулировать их права и обязанности.
5). О формах проведения парламентских расследований
Опыт создаваемых палатами Федерального собрания комиссий показал эффективность таких форм работы, как заседания, в том числе и выездные, соответствующих комиссий, направление запросов, опрос должностных лиц, заслушивание докладов и иных материалов, в том числе подготовленных членами комиссий по поручению соответствующих комиссий.
6). О соотношении парламентских расследований и уголовного судопроизводства.
В условиях разделения властей исключительное право суда на осуществление правосудия (статья 118, часть 1), а также исключительный судебный порядок признания виновным в совершении преступления (пункты 1 и 2 статьи 8 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации) должны соблюдаться неукоснительно. Представляется также необходимым установить правило, в соответствии с которым обстоятельства, установленные в ходе парламентских расследований, не имеют преюдициального значения для суда.
Когда по одним и тем же фактам, в отношении одних и тех же лиц одновременно проводятся и парламентское расследование, и предварительное расследование по уголовному делу. В ряде государств, в частности, во Франции, возбуждение уголовного дела является основанием для безусловного прекращения парламентского расследования. Такой подход является оправданным, поскольку позволяет обеспечить большую независимость суда. Однако в ряде случаев возбуждение уголовного дела может воспрепятствовать расследованию и выявлению обстоятельств, требующих именно парламентского реагирования.
В этой связи представляется необходимым решить вопрос о разграничении функций парламентского расследования и расследования уголовных дел таким образом, чтобы исключить злоупотребление институтом парламентских расследований в целях уклонения от уголовной ответственности и, с другой стороны, обеспечить возможность проведения парламентского расследования во всех случаях, когда этого требуют обстоятельства. Крирерием такого разграничения мог бы стать законодательно закрепленный перечень вопросов, подлежащих выяснению путем проведения парламентского расследования.
7). О правовых последствиях парламентских расследований.
От решения данного вопроса напрямую зависит реальность или фиктивность полномочий Федерального Собрания по осуществлению парламентских расследований. Как отмечалось выше, отсутствие четко определенных правовых последствий парламентских расследований оказало существенный негативный эффект на развитие данного института.
В ряде зарубежных государств предусмотрена возможность обращения по результатам парламентского расследования в суд либо к компетентному органу или должностному лицу с требованием о привлечении тех или иных виновных лиц к ответственности.
Заслуживающей внимания представляется практика проведения парламентских расследований Конгрессом Соединенных Штатов Америки, включающая в себя применение санкции в виде сокращения бюджетных ассигнований ведомству, в деятельности которого выявлены нарушения.
При необходимости возможно также принятие решения о выделении дополнительного финансирования на те или иные нужды, о разработке необходимых предложений по совершенствованию законодательства.
Представляется уместным рассмотреть вопрос о возможности применения рассмотренных мер при выработке предложений о конкретных правовых последствиях парламентских расследований. При этом необходимо исключить подмену парламентскими расследованиями функций предварительного расследования и уголовного судопроизводства.
8). Об ответственности должностных лиц, организаций и граждан за неисполнение обязанностей по предоставлению комиссиям, осуществляющим парламентские расследования, требуемых сведений и документов, а также обязанности явиться по вызову комиссии и дать необходимые показания и объяснения. Неурегулированность данного вопроса в настоящее время также существенно снижает эффективность парламентских расследований.
Представляется целесообразным также провести в октябре 2005 года парламентские слушания на тему "Проблемы и перспективы формирования института парламентских расследований в Российской Федерации", предметом которых могла бы стать концепция института парламентских расследований в Российской Федерации.